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对外经济贸易大学原基建处长高小栋经济犯罪案件
发布日期:2006-01-12 浏览次数: 字号:[ ]

     对外经济贸易大学原基建处长高小栋经济犯罪案件暴露了我校管理中的诸多问题,小官大贪,长期失察,给学校造成极大损失。两年多来我们在协助检察院办案的同时探索发生高小栋案件的原因,教训以及防范措施。

一、高小栋案件的基本情况
  高小栋1988年5月任我校基建处处长,后兼任基建处党支部书记。1993年兼任校办企业龙宇建筑承发包公司总经理、龙城建筑设计事务所董事长。1999年7月19日被朝阳区检察院反贪局以涉嫌挪用公款罪羁押,8月2日被逮捕。随后审计署贸易审计局对其任职以来在上述三个单位的财务收支情况进行了审计,提出疑点128条。朝阳区检察院反贪局侦查处据此进行侦查,我校纪检监察审计处配合。
通过查账,我们发现高小栋贪污公款40余万,去向可疑资金数十万元,堵截没有合同的工程款17万。截止2001年11月底,共收回各类资金108万元,追回应收债务10万元,交由校财务处单独立项管理。
  2000年夏天,朝阳区检察院以涉嫌贪污受贿挪用等罪将此案送交北京市检察院二分院审理,今年4月11日市检察院二分院向北京市中级人民法院提起公诉。8月2日中级人民法院宣判审理结果:高小栋犯贪污罪,判处无期徒刑,剥夺政治权力终身;犯受贿罪,判处有期徒刑13年;犯挪用公款罪,判处有期徒刑7年;决定执行无期徒刑,剥夺政治权力终身,并处没收个人财产人民币70.4万元,美元1.91万元,斯坦扎牌轿车一辆。追缴贪污款97.2万元(发还我校)。追缴受贿款50.5万元(上缴国库)。高小栋不服判决,提出上诉。2001年11月13日北京市高级人民法院宣判终审结果:维持原判。
  法院判决书认定高小栋贪污公款、受贿、挪用公款共8笔。均是利用职务上的便利,将私自截留的工程款,用伪造的中介协议书以中介服务费、维修材料费名义从学校支取公款,分别转入自己和合伙人私营公司帐户,并用合伙人公司的发票在学校平帐;或将工程款以对换支票的方式支出据为己有,或挪用公款给私人公司营利,学校支付银行贷款利息;向施工方收取贿赂,侵吞巨额公共财物。
二、高小栋案件对学校造成的损失巨大
  法院认定的高小栋案件涉案资金约245万元,占学校11年预算内基建资金总数的1.6%。鉴于高小栋任职时间长,任职期间,基建处财务一直在其直接管理下独立运行,别人不能插手。对高小栋在基建工作中给学校造成的经济损失到底有多少,难以计算。只能从以下现象中略知一二:
1.基建工程追加费用高。高小栋被逮捕后,许多施工队找学校要钱,索要金额累计达5000余万。他经手的工程都是多次追加资金。如锅炉房工程,原预算2800万元,后追加至4178.09万。为解除债务,学校聘请监理公司审核项目,有关职能部门和施工方进行了近20个月的艰苦谈判,在今年春节和各施工方达成结算协议,核减基建金额2600万。一些施工方讲,如果高小栋在,这些被核减的钱都会支付。
2.施工队给高小栋干私活。近几年给学校施工的主要施工队给高小栋的私人公司干活。施工方讲,给高干活只支付了少量人工费。其亏损部分再由高小栋许诺学校工程项目中补偿。学校工程中有多少资金流入高小栋的私人公司无法统计。
3.资金去向可疑。在调查中还发现数十万元的资金去向可疑,有施工队为高小栋洗钱的嫌疑。由于高小栋被逮捕,17万元的资金被我们堵住抵扣工程款。为满足个人私欲,他以工程款名义和施工队换支票购车,车租他人使用,收的数万元租车费入私人公司。在高小栋的办公室,我们还查到某施工队应高小栋要求送上的盖好章的空白发票、信件,尚未提取的6.9万元支票,高小栋收取的外商工程款的字条。
4.用公款为个人装修房屋。施工方的请示信、施工用料明细单表明,约数十万元费用打入了学校基建支出。
5.拆借资金无法收回。高小栋任职期间,多次为其他企业拆借资金,截止其被逮捕时,还有100余万资金无法收回。
6.利用权力多占住房。通过查案发现高小栋共占有住房5套。其中3套是利用权力从其他单位得到的。
发生高小栋案件不仅使学校蒙受巨大经济损失,也对学校名誉造成恶劣影响,使师生对干部队伍的形象产生怀疑,基建处的信誉一落千丈。
三、发生高小栋案件的原因
  发生高小栋案件的原因是多方面的,有政治、经济、大环境和工作机制等诸多客观因素起作用,也有高小栋放松世界观改造,理想信念动摇,道德品质堕落的主观因素。我们分析主要客观原因如下:
1.体制改革不到位,管理权力过分集中。自90年代以来,学校开始管理体制改革。管理权力重心下移,但管理权下移的同时没有建立相应的二级管理制度,部分基层部门管理权力失控,给一些道德品质有问题或意志不坚定的人可乘之机。1993年高小栋在担任基建处长和党支部书记同时又兼任龙宇建筑承发包公司经理兼龙城建筑设计事务所经理。他到龙宇公司时把基建处主要技术人员都带到公司,使基建处几乎成空壳。所谓的甲乙方形同虚设。1996年学校让高小栋回基建处抓工作,又未免去其龙宇公司总经理的职务,高小栋任命其指定的人担任公司总经理,仍把握着龙宇公司的权力。上述管理体制,客观上造成基建工作实际被高小栋左右。这使腐败成本很低,施工队只要搞定高小栋一人,就可以财源滚滚。结果高小栋成了各施工队争抢的香饽饽。包工头纷纷投其所好,请客送礼,游山玩水,上歌厅,下饭馆,忙得不亦乐乎。据接近高小栋的职工讲,高小栋开始还不太习惯,时间长了,由被动到主动,从生活上的不检点到滥用公共权力谋求私利,最终走上犯罪道路。
2.监控体制残缺,监督行为软弱。1993年学校成立了纪检监察审计处,制定了宏观监督制度。但由于多种因素,未能建立起自上而下完整的内控制度,使监督缺乏实际载体,未实现制度化,随意性较大。多数监督是事后监督,监督手段单一,许多时候监督形同虚设,熟悉基建工作各个环节的高小栋等人可轻易钻制度空隙。纪检虽然对高小栋的问题早有所闻,却苦于没有日常监控制度和监控记录作依据,不能及时制止高小栋犯罪行为。
3.制度建设滞后,执法界限不清,职务行为异化。90年代初学校成立一批校产企业,但相关的制度建设严重滞后,如对公司的资金运作没有明确约束,且仅有的制度也执行不严,致使高小栋等掌权者的经济活动高度自由化,打着为学校谋利的幌子谋私,数次擅自挪用数百万的基建资金给私人公司或亲属的公司营利,甚至还得由学校承担贷款利息。由于没有相应的制度规范,也没有必要的审核手续,乙方半张手写的纸条就能代替龙宇公司的所谓委托划走公司近百万元的资金。对握有重权的公职人员没有职业道德和制度规范要求,仅有的制度也执行不严,结果某些公职人员和施工方吃喝不分,打牌赌博,在酒酣耳热中拿学校利益作交易,用工程款堵个人债务,借施工队钱赌博。  
4.基建财务管理混乱,长期脱离学校监督。基建会计十几年不轮岗;有一段时间,基建财务单人负责,没有复核制度;帐务处理不及时,一些去向可疑的资金长期不入帐,待年底一笔入帐;入帐手续不全;债权债务不及时处理;丢失单据;22张虚假发票金额达20多万;不真实反映资金活动情况;随意挪用基建资金,甚至从银行贷款给私人公司营利;随意拆借资金,造成大量资金无法收回。私设小金库,现查数万元的资金没有支出证明。财务审核不规范。如和某街道办事处合作集资修路,请示报告中说明有协议书,实际报帐资料中没有合同就如数付款。案发时到对方单位才查出协议书上注明,36万的工程款中只有3万集资修路费,其余均是代学校修路,但却没有独立的预算。凭高小栋一张白条就付出工程费15万。一段60米长的铺砖路工程费15万。当我们问对方为何代收这么多的工程费,对方答复高小栋讲,从学校取钱不方便,故放到办事处帐号支付。十余年间,上级审计和社会审计部门对基建财务工作进行过数次审计,提出过若干改进意见,但没有采取果断措施纠正。致使违反财务制度的行为屡禁不止。
5.基础管理薄弱,跑冒滴漏严重。基建工作专业性强,校内缺乏相应的高素质管理人员。高小栋自身专业水平不高,对加强基础管理不重视,用大部分精力跑关系,走后门,满足于能拉来资金和项目。成立公司后以包代管,工作上出现一系列的管理真空和漏洞。查案中发现基建的工程款数十、百万的划拨给龙宇公司下属的二级公司,如何使用,真正用于工程的有多少,没有记录。高小栋被抓后,一些施工队找学校要工程费,却没有施工合同,除了高小栋谁也说不清工程到底应付多少钱。龙宇公司没有建全的物资管理明细账,物资出入库记录不全,购买材料没有验收单,或残缺不全,无法查证购买的材料是否学校都收到。基础管理、技术图纸档案残缺不全,给查案工作带来极大困难。
6.校领导和各有关职能部门对干部监督乏力。校门的开放使原来仅局限在校内的活动和社会广泛接触,增加了对干部监督管理的难度。学校各职能部门的监督没有形成合力,监督手段单一,监督效果差。高小栋表面工作勤奋,善唱高调,蒙蔽了一些人。他党政大权一把抓,堵塞了组织部门了解真实情况的渠道。他任职期间,学校曾多次收到群众来信,反映其经济和生活问题,纪委也曾调查过,后因举报人变卦或证据不足,不了了之。而某些领导对这样“能人”的问题往往认为是支流,没有采取果断措施批评纠正,使其问题迟迟未被发现。
7.没有明确的激励约束机制,造成奖惩界限模糊,形成制度空洞。基建工作属室外作业,工作条件艰苦。近年来国家、学校处于快速发展阶段,基建任务繁重。而管理干部的经济待遇与工作任务不挂钩,社会上基建包工头的飞速致富,使某些意志不坚定的干部心理失衡,走上犯罪的道路。高小栋就打着为基建职工谋福利的幌子到处拉计划外的创收任务,从中做手脚,贪污公款。  
此外基建体制改革滞后,行政审批手续不规范透明,给腐败者提供了机会。90年代初,在计划体制向市场经济转换的过程中,建筑市场发育不完善,行政审批权集中在政府部门的个别人手中,随意性较大。某些过渡性政策和双轨制给权钱交易提供了大量诱因和条件。稀缺资源的暗箱操作给高小栋这样善走官场的人提供了机会,也增加了监督的难度。高小栋贪污的数笔工程款都是他以中间人身份,利用其他人不熟悉基建工程审批程序,以自愿帮助办理相关程序为名实施的。    
四、高小栋案件的教训和启示
  在两年的查案中我们深感在转型和经济发展任务并重时期,导致腐败发生的土壤和条件还大量存在,反腐败工作呈现艰巨性、复杂性和长期性,必须标本兼治,综合治理,打持久战。要把工作的基点放到治理源头腐败上,从教育入手,由制度突破,从机制解决。
1.从加强对干部的选拔、教育、管理、监督入手。社会主义市场经济的建立是一个漫长的渐进过程,在体制改革不到位的情况下,领导者是否守法经营,奉公办事,主要不取决于外因制约,而靠自身素质。因此对干部的选拔和教育管理尤为重要。任用干部首先要看德,对道德品质有问题的人再能干也不能委以重任。对干部的教育培训应制定规划,形成制度,常抓不懈。要加强针对性,进行理想信念、人生观教育,政策法规、领导科学、经济管理培训,关键岗位的干部更要定期培训,增强干部的依法行政意识和抗腐败的免疫力。不能以工作忙为借口形成教育盲点,导致某些干部忙昏头脑,在强大的利益机制诱惑下堕落。应通过落实党风廉政建设责任制加强干部的政治责任感,促使干部主动创设清明的小环境,带头廉洁自律。从严治党要从从严治干入手,制度面前人人平等,各级干部不能以任何借口搞特权。通过定期严格的干部管理考核制度约束职务行为,形成竞争机制,能上能下。对重点岗位或艰苦岗位(指供求失衡,工作环境差、矛盾集中)的优秀干部要大力宣传,重奖;对不合格干部及时淘汰。
2.加强基础管理制度创新和建设,建立相互协调又相互制衡的管理体制。在目前社会经济秩序失范的情况下,加强经济管理制度的创新和建设至关重要。如对基建工作各个环节、流程的运行制度的建设;对学校一、二级财务管理的内控制度建设;对大宗物资设备采购的规范化制度建设;对教育收费的标准和使用效益的管理制度建设;对干部管理的制度建设等等。总之要从权力集中,容易产生腐败的环节入手,加强适应市场经济的新制度建设。要以改革的精神积极汲取校内外先进经验,创建符合我校特点和时代要求的各类管理制度体系。制度建设可由粗到细,逐步在实践中完善。使学校各项工作逐步走上法制化道路,堵塞管理漏洞。要强化行政自我监督机制,使行政部门的自律和监督部门的他律相结合。传统的行政管理体系擅长纵向沟通,横向协调少。目前应加强横向职能部门的协调,建立联席会制度,明确各自职责,定期互通情况,充分发挥人、财、物、监督等部门的专业特长,形成监督合力。只要制度健全,犯罪行为就必会留下蛛丝马迹,高小栋的数笔贪污款都是通过查账发现的。
3.深化改革,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。高小栋成为众多施工队的进攻对象,是由于他手中权力过分集中。因此,对一时难以用市场经济机制办法解决的,要实行分权,并建立以权制权的相互监督的关系,防止个人说了算。要建立常规监察、审计机制,保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。要完善激励约束机制,奖罚分明。使思想教育和政策导向统一起到优胜劣汰的效果。监察应聚焦在人、财、物的重点岗位干部,规范领导干部从政行为,预防为主,严格要求,并将检查结果作为对干部的考察、奖惩内容之一,使干部不敢腐败。根据市教委的要求,从廉政角度看,对权力运行的内在规范和法制规范应从以下四方面入手:
①推行以校务公开为主要形式的民主施政制度建设,把预防腐败深入到民主政治建设之中。高小栋案件的暴露是群众举报的结果。香港廉政公署的惩治信息70%来自公众举报。因此要重视民主政治建设,依靠广大教职工在民主决策、民主管理、民主监督中发挥更积极的作用,加强对权力的监督。要通过校务公开实现民主政治建设,首先对重大决策、执法行为、人财物的分配、公共事物和公益事业实行公开,使师生有知情权、监督权、批评权和建议权。要发挥工会、教代会、兼职监督员的作用,专兼结合。要逐步总结实践中的经验教训,在完善民主政治建设的过程中实现权力制衡机制和有效监督机制。
②推行以行风评议为重要形式的社会监督制度建设。要重视社会形象的建设,树立品牌意识。通过定期评议、奖优罚劣,保护重点学科和优秀人材健康发展,创造奋发向上、优胜劣汰的氛围。通过师生、社会有效监督,使腐败、渎职行为成过街老鼠,人人喊打,没有市场。
③推行以分解职务权力为主要内容的权力约束制度建设,把相互制约的权力置于不同的机构和人员管辖之下,防止权力的自我纵容和自我庇护。监督是对权力的制约,是预防和控制公职人员滥用职权的重要措施。有效的监督是建立在严谨、系统的内控制度基础上。健全的内控制度应包括严密的组织结构,合理的分工与授权,严格的审批程序,不相容职务的有效牵制,完整的信息记录,严格的复核等。通过内控制度的审查,可及时发现管理制度的薄弱环节和存在的问题,防止领导者滥用职权和失职行为,减少产生各种错弊的可能性。1999年高小栋案件的确立正是审计署贸审局通过审计为朝阳区检察院反贪局提供了调查和羁押证据,为破获高小栋职务犯罪行为立了头功。
④推行以“收支两条线”为主要内容的经济监督制度建设。从组织结构、分级授权、审核、审批、复核、信息记录、审计等诸方面规范财务运行程序。对主管财务领导实行经济责任制,奖优罚劣。会计实行委派制,定期轮岗,培训、检查,不合格者取消任职资格,减少现金交易,堵塞管理漏洞。
  发展经济,建立完善的社会主义市场经济体系是防范腐败的基础。在查办高小栋案件中我们发现学校的龙宇公司没有施工能力,实际是皮包公司,靠卖执照为生。众多散兵游勇的个体施工队是产生腐败的温床。由此发生许多权钱交易,腐蚀了某些干部职工,助长了一些职工投机取巧的心理。一些基建干部热衷和施工队、大款打得火热,推盏把酒,拿学校的利益做交易,也给查案带来很多困难,许多线索到个体施工队因没有账只能中断。在高小栋被逮捕后,这些人仍活跃在社会的各个角落,继续腐蚀其他握有重权的干部。因此加快完善社会主义市场经济体系,创设公平竞争的市场机制是斩断权钱交易的重要途径。学校健康氛围的创设有赖社会整体环境的改善。
  高小栋案件对学校造成巨大损失,学校领导深感通过体制创新,从源头铲除腐败是防范腐败的根本措施。为此学校从“重灾区”基建处入手实行改革,修改了基建管理办法,制定了招投标、工程管理、资金管理、工程审计等管理制度。加强对基建处三个重点环节的监督:通过招投标选择施工单位、降低建设成本;把基建财务划归校财务处统一管理,接受监督;对工程预决算实行审计。凡是能够用市场机制处理的尽量采用市场机制。如组织由各方代表参加的招标工作组,对大型工程公开招标,实行“阳光工程”。严格压缩费用,基建经费大幅下降。群众反映良好。但这些实践还是初步的,还需在今后的改革中深化完善。
  反腐倡廉是伴随现代化建设的漫长历史过程,要树立持久战的思想,着力开展“两个建设”:领导干部政治思想建设和学校监督制度建设;构筑“两条防线”:干部思想防线和体制督察防线。我们将认真学习江泽民总书记的“七一”讲话和十五届六中全会决议,学习其他学校的经验,继续积极探索深化改革,建立适应学校发展需求的监察体系的途径,确保学校健康稳步发展。




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