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医药购销领域商业贿赂问题及其防治对策
发布日期:2007-03-06 浏览次数: 字号:[ ]

  

 

北京大学医学部纪委  孔凡红 赖林涛

 

 

医药[1]购销领域是今年中央确定的治理商业贿赂专项工作的六大领域之一,目前该领域的商业贿赂治理工作已引起理论与实践部门的广泛关注。医药购销领域商业贿赂问题与防治对策涉及有关政策制定部门、行政执法机关、司法机关、上级主管部门、医疗机构及其管理人员和医务人员、医药生产企业、医药销售企业、医药代表等众多主体,为保证研究的客观性,本文试图从中立的角度进行探讨。

一、医药购销领域商业贿赂概述

    (一)商业贿赂法律规定

目前,我国商业贿赂立法主要集中于《刑法》、《反不正当竞争法》、《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》三部法律法规中。国家工商行政管理局19961115日发布的《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》首次正式使用了“商业贿赂”的概念,该规定第2条指出,“本规定所称商业贿赂,是指经营者为销售或者购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为。”今年629日通过的刑法修正案(六)中将商业贿赂犯罪的主体,扩大到公司、企业以外的其他单位的工作人员,从而加大了对商业贿赂的刑事制裁力度。

对于医药购销领域商业贿赂,《药品管理法》和《执业医师法》做出了专门规定。《药品管理法》第9091条分别规定了药品的生产企业、经营企业的负责人、采购人员和医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员给予和收受商业贿赂的法律责任。《执业医师法》第27条规定,“医师不得利用职务之便,索取、非法收受患者财物或者牟取其他不正当利益。”

    (二)商业贿赂表现形式

    1.财务手段。主要有三种情形:在交易外直接给付或收受现金和实物;假借促销费、宣传费、赞助费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等名义,给付对方单位或个人财物;以报销各种费用的方式进行贿赂。

2.非财务手段。形式有二:一是给予或者收受回扣,这是商业贿赂的一种主要表现形式;二是各种软回扣,包括直接给好处或利益,如提供境内、境外各种名义的旅游、考察等。

3.经营者之间的附赠。

4.利用相对优势地位进行索贿。

(三)医药购销领域商业贿赂表现形式

医药购销领域商业贿赂,突出表现在医疗机构方面收受医药厂家、医药销售企业、医药代表的回扣。从收受贿赂的主体上看,既有个人,又有医疗机构;个人中既有医疗机构的领导干部、行政科室负责人,还有临床科室主任、医生护士。以药品为例,其贿赂环节主要有三:一是进药环节。主要表现为医疗机构及其有关负责人、购销人员在药品采购过程中与药品生产、经营企业及其经销人员串通,按约定收受对方的回扣;二是用药环节。主要表现为医务人员在临床诊疗活动中,开具“大处方”,或故意选用贵重药品,或延长治疗,而后按照比例收取药品生产企业、经营企业及其医药代表给予的提成;三是分配环节。有的医疗机构的业务科室共同作案,共同分利。值得注意的是,从药房管理人员到为医生统计处方用药的药剂师,从支付药品销售款的出纳会计到电脑网络中心管理员,都是药品回扣链上的可能环节。

(四)医药购销领域商业贿赂的特点

1.医药回扣名目繁多,回扣成为公开“行规”。我国医药生产厂家众多, 不少药品供大于求,造成医药购销恶性竞争,商业贿赂成为药企推销产品的惯用手段。药品从厂家到医院再到患者需要疏通多个环节,在这些环节中相应地出现了“促销费”、 “处方费”、“统方费”等现金回扣,以及提供免费旅游、考察等各种名目的回扣。

2.作案时间长、连续作案多。医疗机构的医药销售渠道的稳定性特点为一些医疗机构的管理人员和医务人员多次、长期收受回扣提供了可能。据有关报道,四川达州市中心医院院长李某从1997年至2005年春节期间,收受1125笔贿赂120万元,其中23笔出自医药代表之手。

3.“窝案”、“串案”突出。据有关报道,一种新特药要进入医院并出售给患者,一些药品公司的营销代表必须打通院长、药事委员会主要成员、药剂科主任等多道“公关”程序。有些医疗机构从院长到药房、药库等行政管理人员,从采购人员到开处方的医生,整个药品流程关键环节的人员都被收买,在医疗机构内部形成自上而下的分利群体,往往查处一人,挖出一串,端出一窝。

(五)医药购销领域商业贿赂专项工作的治理重点

根据卫生部、国家中医药管理局《关于开展治理医药购销领域商业贿赂专项工作的实施意见》,治理重点有五个方面,即:1.医疗机构的领导及有关工作人员,在药品、医用设备、医用耗材等采购活动中,收受生产、经营企业及其经销人员以各种名义给予的财物或回扣的行为;2.医疗机构的医务人员,在临床诊疗活动中,收受药品、医用设备、医用耗材等生产、经营企业或经销人员以各种名义给予的财物或提成的行为;3.医疗机构接受药品、医用设备、医用耗材等生产、经营企业或经销人员以各种名义给予的财物,不按照行政事业财务会计制度规定明确如实记载、私设小金库、用于少数人私分的行为;4.医疗卫生机构有关人员在基建工程、物资采购、医院转制、招标等活动中,收受有关人员以各种名义给予的财物的行为;5.卫生、中医药行政机关工作人员利用权力,在医药购销和工程招标等活动中,收受有关企业和经销人员以各种名义给予的财物的行为。

二、医药购销领域商业贿赂滋长的原因

作为特定历史背景下产生的一种不正当交易行为或犯罪行为,医药购销领域商业贿赂有其赖以存在的制度性原因、内在动因与交易机会:

(一)医药购销领域商业贿赂产生的制度基础

我国始于20世纪70年代末的改革开放,促使中国社会进入转型时期,特定的体制、机制和政策条件为医药购销领域商业贿赂的萌生、猖獗与泛滥,提供了制度基础。

    1.医疗机构“以药养医”的体制使商业贿赂现象难以从根本上得到有效遏制。

目前我国医疗机构的医疗补偿主要来源于医疗服务收费、药品及材料销售差价收入和财政补助三个方面,其中财政补助分为经常性补助和专项补助。目前,财政经常性补助占各类医疗机构收支比例仅为6%至7%。由于政府对医疗机构的财政投入严重不足,医疗服务项目收费标准规定偏低,迫使医院“以药养医”,药品及材料差价收入成为医疗机构维持运转的一个经济来源。因此,在现有“以药养医”的体制下,很难从根本上杜绝医疗机构过分追求药品及材料差价收入和暗中收受回扣现象的发生。

2.药品定价机制背离了市场经济规律。

我国现有化学制药企业6300多家,大多数企业规模小、设备差,不少药品供大于求。在此情况下,药品生产企业、经营企业要赢得市场份额,为促销预留足够的回扣空间,往往虚列产品成本,抬高定价,采取各种手段谋得政府高额定价,以致于定价后的药品价格严重偏离价值,其中有的水分高达40%至50%。由于药品总量的 80%都通过医院销售,于是医药厂家、医药代表就向医院有关人员行贿,以获取更多的药品销售额。

(二)医药购销领域商业贿赂产生的内在动因

1.价值观念错位。在社会转型过程中,经济多元化加大,不同职业、身份者的经济落差,加上社会上各种消极因素的集聚,导致部分医疗机构的领导、管理人员和医务人员形成不良心理,价值观念发生错位,利用管理职权、处方权追求物质利益。

2.教育不到位。不少医疗机构长期只是重视业务教育,忽视职业道德教育与法制教育,导致思想教育留下死角。

3.腐败诱导。商业贿赂具有很强的诱导性和示范性。医药回扣隐秘、风险低,医药代表和医疗机构有关人员通常单线联系,很难被发现与查处。医疗机构一些人员的商业贿赂行为不能被及时查处,另一些人员则纷纷效仿,导致商业贿赂现象愈演愈烈。

(三)医药购销领域商业贿赂的交易机会

内在商业贿赂动因的存在降低了不少医务人员、管理人员和医疗机构抵制外界诱惑的免疫力,而有关行政管理机关及医疗系统自身管理制度设计和运行中的缺陷,为商业贿赂的实施提供了交易机会,并最终促成这种违法(犯罪)行为的完成。医药购销领域商业贿赂的交易机会主要存在于:

1.医疗服务信息不对称。由于信息不对称,个别医务人员利用手中的处方权向患者推销高价药,开具“大处方”,患者缺乏应有的知情权。

2.管理透明度不高。不少医疗机构虽然制定了不少管理规章制度,但只是“挂在墙上、写在纸上、说在嘴上”,没有真正落实,该公开的没有公开,管理不够透明。

3.缺乏有效的监督制约机制。在有的医疗机构中,权力过分集中且缺乏有效的监督制约机制,权力私有化、商品化、家长化倾向严重,在客观上为商业贿赂行为提供了可乘之机。

三、医药购销领域商业贿赂的防控对策

防控,即预防与控制,是治理商业贿赂的重要途径。根据犯罪学理论,预防与控制的过程相互渗透,以防促控、以控促防、防中有控、控中有防,防控联用普遍存在,但预防侧重于宏观的整体防范,控制侧重于微观的个别控制。根据上文对医药购销领域商业贿赂生成原因的分析,我们认为,预防措施侧重于调整商业贿赂产生的制度基础,抑制商业贿赂内在动因;而控制机制着眼于消除和减少商业贿赂机会,因而侧重于完善具体的管理制度和监督制度,以达到降低商业贿赂机会的发生率,减少商业贿赂的可能性的目的。下文从预防措施和控制机制两方面探讨医药购销领域商业贿赂的防控对策。

(一)预防措施

1.改革医疗卫生体制,以治本之策防止商业贿赂。

医疗机构是非营利性单位,而目前的以药养医模式提供了现实的商业贿赂机会。因此要通过体制改革,逐步规范和加大财政补助,建立科学合理的医疗机构补偿机制。同时,合理调整技术劳务性服务价格,从而真正体现医务人员的技术价值、知识价值与风险价值。只有这样,医药回扣才能从根本上得以杜绝,从而保证医生廉洁行医。

与此相配套,规范政府定价药品范围和定价行为,改革药品的定价机制,降低药品虚高价格,真正按照市场经济规律办事,从根本上预防商业贿赂的产生。

2.加强教育,增强自律性,抑制商业贿赂的内在动因。

一般而言,有关人员实施商业贿赂的不正当交易行为或者犯罪行为是基于其对外在环境的判断做出的自主选择,因此,最为有效预防商业贿赂行为的手段,就是消除商业贿赂的内在动因。对于医疗机构而言,应建立和完善对医务人员、管理人员的选拔任用机制、激励机制和教育机制。其中,最为重要的是教育机制,下面主要对教育机制进行探讨。

实践证明,职业道德教育、法制教育和警示教育是确保医务人员、管理人员廉洁从医、抵制腐败的重要措施。比如开展“以案说纪说法”的警示教育,要求医务人员和医院管理干部算好政治、经济、家庭、人生四笔帐,做到自醒、自警、自励,不断培养廉洁从医、依法执业的意识,自觉抵制商业贿赂的侵蚀。又如,北京大学第三医院还把医德医风教育纳入继续教育,并建立了党风廉政档案,收到了很好的效果。

(二)控制机制

预防措施着眼于从源头消除商业贿赂产生的原因,而控制机制则是在行为过程中消除商业贿赂行为,或抑制商业贿赂行为的进一步恶化,或在违法犯罪后将损失降到最低。因此,控制机制应围绕抑制商业贿赂机会展开,通过外部制约机制的完善来实现控制目的。对于医疗机构而言,在具体工作中要注意做到三个结合:与开展“医院管理年”活动相结合;与创建“医德医风示范医院”相结合,与行业纠风工作相结合。

1.完善管理机制,减少商业贿赂机会。

一是推行医院院务公开制度和医疗服务信息公开制度。要向内部职工公开医院重大决策事项、运营管理情况、人事管理情况、采购管理情况等。强化领导班子对重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用必须集体讨论研究,确立依法、科学、民主动决策程度。要向社会公开医疗服务项目及收费标准、药品及医用耗材价格、医疗服务流程,接受社会监督。比如北京大学人民医院实行医疗收费价格公开制,将收费标准表格式管理,规范收费行为。通过推行公开制度,促进医疗机构依法执业、诚信行医;

二是严管医药购销环节。推进药品流通体制改革,改进并严格执行药品集中招标采购制度,推行网上集中招标采购,减少流通环节。工作中,北京大学医学部要求各附属医院认真执行药品集中招标采购的规定,严格按照招标合同确定的中标规格、价格、数量采购药品,严禁在招标合同之外擅自采购招标药品,并逐步扩大高值医用耗材集中采购和医疗设备招标采购范围;

三是建立健全临床技术操作规范。进一步完善《临床诊疗指南》、《临床操作技术规范》,加强单病种管理和医疗技术临床准入管理,以技术手段规范医务人员的诊疗行为;

四是规范医务人员收入分配制度。合理确定医务人员的报酬,严禁个人收入与药品销售、科室收入直接挂钩。

2.建立健全监督机制,打造“不能犯”的防线。

医疗机构在工作中要加强内部监督,强化管理,完善制度,建立健全内控机制,筑起一道控制商业贿赂的“防火墙”和“隔离带”,使腐败成本增加,风险增大,收益减少,以有效地防止商业贿赂的发生。

一是建立健全监督制约机制。公开举报电话,设立举报信箱,畅通信访渠道,建立投诉处理机制,提高监督效能。比如,北京大学医学部的附属医院都能坚持做好“满意度调查”、“文明服务调查”,利用问卷调查、电话追踪等形式听取患者的意见,及时解决所提出的问题。同时,发挥院外监督员的监督和桥梁作用,广泛接受社会各界的监督;

二是健全医疗机构内部监督制度。医疗机构通过自身内部专项检查、内部审计、医师考核和处方管理检查等手段,加强和完善药品用量动态监测、超常预警制度、医生不当处方公示点评、医德医风考评档案制度、医疗服务价格执行等;

三是加强对医药重点领域、部门和重点岗位的人员监督管理。比如北京大学第三医院制定并严格执行《关于纠正医药购销和医疗服务中不正之风的有关规定》,并签订了医院、科室、个人的三级承诺书,坚决打击和制止医药购销中的不正当行为;

四是加强财务监管。要求各任何机构、科室在正常经营活动中发生的折扣、让利、优惠等,必须纳入单位财务部门统一管理,统一核算。严禁任何机构、科室设立帐外帐和“小金库”。

3.制定完善相关法律,加大惩治力度。

一是借鉴国外先进经验,完善法律制度。商业贿赂作为一个全球性问题,有其许多共同的成因和规律,同样也有许多共同的对策。可以借鉴《联合国反腐败公约》的规定,将私营企业内部的贿赂纳入刑事法律调整的范围,从而反映社会生活实践的需要,减少法律“盲区”。还可以借鉴美国《海外反腐败法》,规定受贿罪的主体不是按照其行政身份认定,而是看其是否实际行使公共权利,这样所有行使公共权利的人员都可以成为受贿主体,从而为追究有关医务人员、管理人员的刑事责任提供法律依据。

二是加大打击力度,强化法律威慑。按照卫生部《实施意见》的要求,各级卫生行政部门要建立行贿企业的“黑名单”制度。凡列入“黑名单”的企业,两年内取消其参加药品、医用设备、医用耗材招标投标的资格,医疗机构不得采购其产品。医疗机构的纪检监察部门要主动配合检察、卫生、工商、药监等部门,积极介入医药购销领域商业贿赂的查处工作,在正确把握政策尺度的同时,坚持有案必查,强化法律威慑,以惩戒违法犯罪人员,使之不敢越雷池一步。

 

 

 



[1] 如无特殊说明,文中“医药”特指药品、医用设备和医用耗材。





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