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美国反腐败情况介绍
发布日期:2010-05-04 浏览次数: 字号:[ ]

  
 

 

     美国作为发达的资本主义国家,其经济体制、政治体制比较成熟和稳定,廉政建设和反腐败也取得较好效果。但历史上美国曾经是一个腐败十分严重的国家,18世纪和19世纪初、中叶曾出现几次腐败高峰,直至上世纪70年代的“水门事件”发生后,美集中出台并不断修订完善了《联邦选举竞选法》、《监察长法》、《政府道德法》、《独立检察官法》等一批廉政法律制度,并依法设立了监察长办公室、政府道德署等一批廉政监督机构,逐渐形成了一套相对完善、行之有效的廉政建设机制,才把腐败程度降到了一个较低水平。根据美国司法部提供的资料,2005年因公共腐败而被提起联邦公诉(不包括州和地方公诉)的官员共1163人,其中联邦官员445人,州级官员96人,地方官员309人,其他313人,年底已定罪的1027人。而从1986年至2005年的20年期间,被联邦指控的各类腐败官员共23602人,每年都在1150人左右,基本上呈一条平稳的曲线,高低差别只在几十人之间。据“透明国际”2001年至2005年全球清廉指数排名显示,美国每年得分均在7.5分以上,一直居第17位左右,属于比较廉洁的国家。我们在考察中感到,美国的廉政建设有以下几个突出特点:

      一、反腐败机构既分权制衡又分工协作 

      美国是“三权分立”和“联邦制”的典型代表,其反腐败体制贯穿着“分权制衡”的理念,全国没有统一的、最高的反腐败协调、执法机构,也没有统一的、专门的反腐败法律,州与联邦、州与州之间的情况又不尽相同,廉政建设和反腐败职责分散在联邦和地方的各类政府、议会机构之中,既分工明确、各有侧重,又相互制衡、互相配合。这些机构大致可分为两大类,第一类是从道德和纪律层面担负预防和制止腐败行为职能的非刑事公共诚实机构,如政府道德署、司法部律师办公室、白宫律师办公室以及州和地方的道德委员会、道德办公室等,它们不具有对腐败行为进行刑事调查和起诉的职能。第二类是从法律层面担负惩处腐败行为功能的刑事调查和起诉机构,如政府各部门的监察长办公室、司法部刑事局、联邦调查局、美国检察官(独立检察官)和联邦税务局犯罪调查办公室等50个以上的联邦执法机构,以及州和地方的相应机构,它们的主要职能是调查公共腐败行为。职权分散的目的,一方面是为了避免权力过于集中,导致“一着不慎,全盘皆误”,另一方面也有利于相互监督,促进工作。

      在案件调查方面,美国既重视依法赋予执法部门独立执法能力和广泛的调查手段,又讲求各执法机构之间的相互配合,证据互换。道德署如果发现公务员有违纪举报或违纪线索,会交给监察长办公室调查,监察长办公室经过调查发现涉嫌违法,就移送司法部,由司法部指派检察官进一步调查和起诉。检察官具有独立办案的权力,可以对犯罪嫌疑人和有关证人进行传讯。司法部下属的联邦调查局(FBI)是专职调查危害国家安全和公共利益的机构,具有很大的调查权限,可以对任何公务员包括总统进行调查,可以搜查、逮捕或强行进入民宅,经联邦法院法官批准可以使用窃听、监视、卧底、与“污点证人”合作等手段。联邦税务局犯罪调查办公室的主要职责是监控非法经济往来,从中发现腐败犯罪的蛛丝马迹,其调查权限与FBI大体相同。执法机构间的线索移送和证据互换,有利于提高反腐败效率。

      二、重视对公务员的道德规范

      美国非常重视从政道德对防治腐败的重要作用,道德要求明确、具体,并不断加强道德立法。杜鲁门政府提出了美国第一个政府道德标准,肯尼迪和约翰逊政府分别就此颁布过行政令。1978年,美国国会通过《政府道德法》,该法的颁布实施,成为美国现代公共道德管理演变过程中的一个里程碑。1989年,国会通过了《道德改革法》,进一步加强了对政府官员的道德约束,并将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员。1992年联邦政府道德署颁布了《行政部门雇员道德行为准则》,在礼品、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定,是对前两部法律的进一步细化和完善,集中体现了从政的道德要求和行为规范。

      依据美国《政府道德法》,1978年联邦政府设立了道德署。道德署直属总统领导,向总统和国会报告工作,署长由总统任命,由参议院批准,任期5年,不受总统任期影响和党派干预。联邦政府道德署是联邦政府道德建设的指导机关,目前有84名公务员。联邦政府各部门都有自己的道德官员办公室,地方各州、市也设立了道德署或道德委员会。

      道德署的主要职责有五项,一是及时制定、修订公务员道德准则。二是开展道德教育和培训,通过各种途径和方式,让所有公务员明白什么可为、什么不可为,培训后还要请他们签字存档。三是接受道德咨询,公务员遇到疑惑可随时通过电话、邮件或传真向道德署咨询,避免因不了解道德界限而违法。四是受理举报,开展初步调查,并对违纪违规公务员进行训诫。五是负责公职人员财产申报和离职后的从业管理等工作。严格的官员道德准则和健全的政府道德机构,增强了公务员的廉洁自律意识,也起到了预防违纪违法的作用。

      三、从防止利益冲突入手预防腐败

      美国把防止和解决利益冲突作为防治腐败的重要措施,给我们留下了深刻印象。美国社会普遍认为,事先预防胜于事后惩罚,利益冲突的出现经常是官员腐败的前奏,只要防止和消除官员处理公共事务中可能存在的个人利益,就可能有效阻断腐败。美国的政府道德法案和许多重要的反腐败法律制度,就是基于这一理念而安排设计的,具有较强的治本作用。

      美国的《基本利益冲突法》是一项刑事法律,该法规定任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与同自己有着财产利益的特别事项,违者应处一万美元以下罚金,或者单处两年以下有期徒刑。该法不仅适用于政府官员,而且适用于政府官员的配偶、子女和经济合伙人。比如,一个政府官员持有某公司的股票,他若因公购买该公司的产品,就构成利益冲突。再如,一官员的配偶在某公司工作,该官员在政府与该公司的交易中就必须申请回避,否则就是违法,就要受到法律制裁。美国国防部有个官员,儿子、儿媳在波音公司工作,他自己也想退休后到该公司工作,就按规定程序把自己负责的一个合同给了波音公司。前不久他被起诉,认定违反刑律,被判刑6年。由于担心利益冲突,美国公职人员对请客送礼都格外警惕。

      官员财产申报制度是美国防止利益冲突、预防腐败现象的一项重要制度。财产申报内容主要有家庭财产和本人收入,配偶、子女从业和收入情况,债务情况等。美国实行官员财产申报主要不是追溯官员是怎么积累财富的,而主要看他是否有利益冲突,如在哪些企业有投资和股份,是否影响公正施政。美国法律严格规定,只要存在利益冲突,哪怕一美元的交易,都应视为腐败行为。官员申报财产要负法律责任,虚报、谎报都会触犯刑律。在美国,财产申报是分层次、有重点、有区别的,联邦政府250万雇员中,约有2万名政务官员的财产是对公众公开的。他们的财产申报表一式三份,分别在本部门、道德署和白宫存档,任何公民都可申请查阅,但查询结果不得用于商业用途。还有约25万名联邦官员虽官职不高,但因担负工程发包、政府采购等要职,也必须进行财产申报,但无需向公众公开,所填表格只存道德署备查。财产申报一方面可为民众及其代表监督政府官员提供必要的信息;一方面可以提醒官员小心谨慎,避免公务活动与个人财产利益发生冲突。

      解决潜在利益冲突,对把好用人入口关也起到重要作用。比如,被总统提名的官员,都必须填写财产申报表接受道德署的调查核实,确无利益冲突或已解决好利益冲突问题者,才会获得正式提名。在这个过程中,道德署的工作是合作性、建设性的。他们若发现拟提名官员存在实际的或潜在的利益冲突,会建议其将某个公司的股票卖掉或与某个企业脱离干系,并与之签订利益冲突处理协议。国会审查通过正式任命该官员后,道德署还要跟踪监督其履行承诺的情况。

      四、普遍设立的监察长办公室发挥了重要作用

      美国的行政监察职责主要由分散在政府各部门中的监察长办公室承担,监察长制度是国会监督政府的有效手段。美国1978年制定了《监察长法案》,规定联邦政府各部门和各独立机构设监察长办公室,主要职责是监督调查本部门公务员的欺诈、滥用职权、浪费等行为,改进工作程序,提高行政效率,恢复公众对政府的信任。目前共有62个联邦政府部门设有监察长办公室。监察长由总统提名、参议院批准,对国会和总统负责并报告工作,无任期和党派限制。为保持其工作的独立性,监察长办公室的经费由国会单独列支,工作人员由监察长自行选聘,部门首长无权干预。为协调各监察长办公室的工作,设立了行业协会性的组织——廉政与效率委员会,各部门监察长任成员。委员会定期召开会议,通报工作,沟通情况,交流经验,并且每3年组织成员单位进行一次相互审计,评估各监察长办公室的E-作,提出改进的意见和建议。

      监察长办公室不干涉政府部门日常工作,主要是开展监督。监察长办公室实行监审合一,既有审计职能,又有案件调查职能。联邦司法部有10万名雇员,该部监察长办公室有150名雇员,设有审计处、评估检查处、复审办公室、调查处等机构。财政部监察长办公室有120名雇员,其中65人搞审计,35人搞调查。审计依据国会审计办公室制定的标准进行,主要包括财务审计、绩效审计和对信息系统的审计,监控所在部门资金流向、防止浪费和内部网络安全情况,发现苗头性问题及时整改纠正,发现重大线索就与调查部门合作开展深入调查。案件调查人员依法拥有调查和搜查权,可以调用所有资料包括电子资料,拥有配枪、发出传票、跟踪卧底、实施拘捕等司法权力,经法官批准还可采用窃听、引诱等特殊侦查手段。

      监察长办公室有调查权和建议权,但没有处分权。调查结束后,发现构成违纪的,通常由监察长提出口头警告、书面警告、停职停薪、除名等处分建议,交部门首长最后决定。涉嫌刑事犯罪的,移送司法部,由司法部检察官提起刑事诉讼。由于美国司法程序比较漫长,行政长官通常会先作出纪律处分或人事处理,再等待司法判决,这种办法比较主动,实际效果也较好。

      监察长办公室每半年必须向国会和总统报告一次工作,遇有重大情况可随时报告。监察报告提交前须送部门首长过目,部门首长可以对报告提出不同意见,并附上说明一并提交,但无权对报告进行修改。监察长办公室的工作情况对社会公开,接受公众监督。

      五、灵活的方式方法降低了反腐败成本

      美国在反腐败司法实践中奉行“民事优先”的原则,处理腐败案件总是“先民事、后刑事”,“能民事、不刑事”。同时,还广泛运用控辩交易、庭外和解的做法,即检察官和其他案件调查人员可以与案件当事人及其律师通过谈判达成认罪协议,只要当事人配合调查,主动交待并说清问题,就可以依据相关法律对其从轻或减轻处罚,或者免于起诉。几年前克林顿总统的性丑闻案和今年震惊美国政坛的“超级说客”杰克·阿布拉莫夫贿赂国会议员案就都是以这种方式了结的。

      美国证券交易委员会对有关上市公司的调查结束后,通常会让公司选择是上法庭走司法程序,还是与证券交易委员会私下了结,接受罚款或自己惩罚相关人员。由于公司担心走司法程序将面临许多股民的起诉和索赔,会造成更大损失,大多会选择“私了”。美国证券交易委员会每年正式调查的案件约有650起,其中90%是公司与证券交易委员会私下了结的。这些灵活的方式方法简化了程序,大大降低了反腐败成本。

      另外,我们在世界银行了解到,世行从今年8月起推行旨在鼓励自查自纠腐败行为的“自愿披露计划”。承担世行援助项目的企业只要主动披露自己的违规行为并采取相应措施。就可既往不咎,继续与世行合作,如果不主动披露,将被列入“黑名单”并受到严厉的经济制裁。世行监察局官员认为,这样做是无奈也是明智之举,因为受受援国政治、法律制度等诸多因素的掣肘,世行查处腐败案件更难、工作量更大、成本更高。

      六、拥有不少防治腐败的有利条件

      在考察培训中我们深深感到,美国的反腐败体制机制和方式方法之所以行之有效,是因为它符合美国国情,适应美国社会经济、政治、文化发展需要。我们之所以不能照搬美国模式,是因为国情不同、发展阶段和水平有异,美国拥有其自身的有利的条件。

      一是法律制度严密可行。美国是一个崇尚法治的国家,法律制度比较健全,不仅设计严密,系统配套,而且操作性很强,可钻的漏洞不多。加之美国对公共权力的限制很严,权力结构横向是三权分立、相互制衡,纵向是联邦制,中央与地方分权,官员很难一个人说了算,这在一定程度上减少了腐败机会,增加了腐败难度。

      二是宗教信仰强化了自我约束。美国80%的人口信奉宗教,教义的驯化作用有时比道德教育还有效。据统计,美国信教的人违法犯罪的比例很小。“水门事件”就是由于当时中央情报局一位副局长在教堂忏悔时披露出来的。违法犯罪的人之所以低头认罪,不少也是由于宗教的原因。

      三是资金监控和社会信用体系比较健全。在美国,现金交易受到严格限制,一次超过500美元即易招致怀疑。存款、电汇和任何交易,超过1万美元就会受到严密监控。由于经济往来多用支票和信用卡,一般都有据可查,违规行为很容易被发现。美国社会信用体系比较健全.每个公民都有个人诚信记录,有不良记录的人很难进入公务员队伍。如果因腐败受到查处,很难重新找到工作。这对官员腐败也是一种有效的威慑。

      四是媒体监督无处不在。美国媒体为了利用具有轰动效应的新闻吸引读者,总是特别注意搜寻政府管理不善、官员腐败渎职等事例加以揭露和批评,形成强大的舆论压力,使违法官员轻则被人指指点点,重则身败名裂,不得不退出政治舞台。

      五是公务员遵纪守法的意识比较强。由于整体文化素质较高,加之全社会法制氛围较浓,违纪违法风险代价巨大,美公务员对法纪多存敬畏之心,而较少抱有侥幸心理,许多人在“红线”面前望而却步。

      尽管美国在防治腐败方面下了不少功夫,也取得了较好成效,但仍存在不少问题:

      一、腐败现象仍然严重,政治性腐败无法根除

      据伊利诺州理工大学彼德教授介绍,目前美国在行政许可、城建规划、工程外包和政府采购等领域仍是腐败重灾区,官员受贿频繁发生。2006年9月,伊利诺州前任州长被判6年半徒刑,这已经是该州第三任州长被判刑入狱。此前,“卡特里纳”飓风救灾款被贪一案,更是闹得民怨沸腾。现初步查明,有数百万美元救灾款被基层经办官员冒领、挥霍,涉案人员达212名。2006年以来,在美国影响较大的政治腐败案件主要有两个:一是众议院多数党领袖、共和党二号人物迪莱涉嫌违反得克萨斯州法律,吸收企业15.5万美元政治捐款,迪莱因此成为美国一个多世纪以来首位遭犯罪指控的众议院领导人;二是“超级说客”杰克·阿布拉莫夫向多名国会议员提供免费豪华旅行、高尔夫俱乐部会费和餐饮娱乐服务等,以游说他们作出有利于其客户的决定,杰克案使美国议员大规模腐败丑闻大白于天下。在交谈中,多位美方专家和官员都承认,政治官员参加竞选,必须花费大量钱财,对他们如何接受和使用政治献金,美至今没有找到有效的规范办法,民众反映强烈。

      二、反腐败体制机制还不完善,反腐效率不高

      美国没有一个可以协调各有关部门的反腐败权威机构,反腐败力量较为分散,一定程度上影响到效率的提高。各州法律法规在遵宪前提下的自主性以及具体规定中存在的差异,也影响了反腐败统一执法及其效果。伊利诺州司法部监察长莎尔顿女士认为,目前美国的反腐败体制机制还不尽完善。比如,州道德委员会是一个权威性机构,但它9位成员都是兼职的,一个月才开一次会;监察长办公室工作是被动式的,接到举报才去调查,而不是主动发现和解决问题;监察长办公室目前只受理署名举报,使得一些知情人因惧怕遭打击报复而不敢举报;为了保护举报人,监察长办公室调查过程和结果不对外公开,缺乏透明度,公众无法对调查过程进行监督,等等。我们觉得她的分析是客观深刻的,与我们考察培训中的感受颇为一致。另外,由于美国司法程序十分漫长,许多腐败案件的处理避开了司法程序,如政府部门用行政处分代替法律惩罚,美国证券交易委员会每年正式调查的案件90%,私下了结,某种意义上是对腐败分子网开一面,破坏了法制的公正和统一。





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