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制度建设的核心——权力结构
发布日期:2010-06-09 浏览次数: 字号:[ ]

                                                                   作者:辛 宇 [2010-5-10 ]

      改革开放三十年,是制度建党原则、制度反腐方略从认知到深化、再到确立的过程。制度反腐是主体以新的权力结构(而非旧的权力结构)为载体而开展的反腐败斗争。而制度建设最核心最具实质的问题是权力结构,健全有效的制度必然是科学合理的权力结构。
      制度一词有两层含义:一是浅层意义上的规章、守则;二是深层意义上的组织体系。前者是要求大家共同遵守的行为准则,大多以写在纸上、说在嘴上、贴在墙上的形式出现;后者是保证上述行为准则得以坚决实施的组织体系,通常以组织机构的形式出现。如果没有科学、合理的组织体系作支撑,那些说在嘴上、写在纸上、贴在墙上的条条款款,制订得再多,也是一张白纸。但是,组织体系是否健全,取决于构成其结构的决策、执行、监督三个子系统的设置是否科学、结构是否合理,操作时能否有效地相互制约和相互促进。
    1、反腐倡廉建设的实践使中央和有的地方,已经敏锐地意识到,必须从改革权力结构入手,走制度反腐的路子。
    这些年来,一方面,腐败易发多发的态势没有变;另一方面,对腐败的高压态势也没有变。反腐倡廉建设“正处于有利条件与不利因素并存、成效明显与问题突出并存的局面”,“形势依然严峻、任务依然艰巨”。显然,改革开放条件下的“五化”(工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化)与产生于战争年代,成熟于建设时期的权力结构,确实存在着一种方枘圆凿,彼此不适的状态。因此,必须改革现有的权力架构,必须建立健全为人民掌好权、执好政的制度体系和权力结构。
    改革开放之初,邓小平在8·18重要讲话中强调,党内要进行必要的分权,为实行党政分开、党法分开、党群分开、党社分开打好基础。“一个字都不能改”的十三大报告,以邓小平关于党和国家领导制度改革的战略构想为指导,进行了具体的规划设计和制度安排。但由于各种因素的冲击,以党内必要的分权为主要标志的政治体制改革一度延缓。
    这些年来,我们党在破解权力结构难题上,又有新的认识和实践。为解决看得见的管不着,管得着的看不见的问题,中央与省级党委组建了巡视机构,加大巡视工作的力度;为解决顶得住的站不住,站得住的顶不住的问题,中央和地方对派驻纪检监察机构实施了统一管理。一些地方还在党章允许的范围内,加大了基层纪检监察力量的整合,分片、分线、分块设立专门的监督机构。有的地方通过对“三重一大”事权的划分,全委会票决制的建立,以及空降任职、异地交流、对纪委主要领导提名权的改革,在党内原有的同体监督模式中,进行了一些必要的分解尝试,使一成不变的同体监督中,渐渐增添了异体监督的成分。
    我们党执政53年时,党的十六大在权力结构问题上形成了新的共识,强调“要建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力运行机制”;5年后,十七大报告将“决策权、执行权、监督权”明确概括为“权力结构”。此后不久,胡锦涛总书记在十七届中央纪委第二次全会的讲话中第一次提出了“监督的制衡力”概念。权力结构的改革渐成热点。
    2、古今中外的执政史无不证明,权力结构靠得住,制度才靠得住。
    众所周知,西方资产阶级执政的权力结构多以三权分立为主要模式。三权分立模式,确有诸多缺陷和不足,也并非人类社会现阶段权力结构的唯一模式。但是,它与几何积数地提升社会生产力是大体适应的,与美国等主要资本主义国家二百多年的稳定发展也是大体适应的。
    其实,中国作为世界四大文明古国之一,历史上既有过三权结构,还有过五权结构。中国封建社会比西欧多了近1000年历史。这既得益于开西方文官制度先河的隋唐科举制,更得益于开西方三权分立先河的秦汉王朝的权力结构设置。
    但是,中国时下关注权力结构中的三权,并非西方三权分立中的三权。在坚持中国特色社会主义和党的领导的前提下,我们这里所研究和关注的三权是党内决策权、执行权、监督权的分设,西方权力结构中的三权是指国家立法权、行政权和司法权的分立。
    因而,党内民主要能真正成为党的生命,党员要能真正成为党内的主体,党要通过长期执政来实现自己的历史使命,党内权力结构的改革既是必须的,也是必然的。“以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设”是必须的路径选择,而在这“三个科学”中,科学的制度是根本和保障。
    3、制度到底科学不科学,不能用书本引证,也不能凭权威认定,只有实践才能检验,才能证明。
    什么是科学制度?在党内以法定的程序制订或认可,且实践证明行之有效的科学制度,谓之合党情;在我国历史和现实中证明行之有效的科学制度,谓之合国情;在国外大范围长时间证明行之有效的科学制度,谓之合世情。这些适合党情、国情、世情的制度,科学不科学,关键在于合不合客观规律。因为,制度的核心是组织体系,即权力结构。这种权力结构科学了,才能称得上是科学制度,才能“以科学制度保障党的建设”。
    但是,检验制度是否科学的标准只能来自于实践,证明于实践。因此,拿出一些地方来试点,不仅是必要的,也是必须的。没有试点,不要轻言否定,成功了再在更大范围推广。科学制度的创立需要有样板间,没有样板间就轻易肯定或否定,都不是一种科学的态度,更不可能建立健全科学的制度。有这种科学的制度即权力结构为根本、作保障,才能真正加强法治,才能真正“使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
    4、问题的复杂性,通常不来自于问题本身;而是因为解决问题的方法,远离源点的缘故。
    从反腐蚀到反腐败搞了三十年,形势仍然严峻,有客观原因,也有主观因素。但主要是解决腐败滋生蔓延这一问题的方法远离源点。腐败滋生蔓延与制度漏洞、制度设计有关,与对马克思“议行合一”论断的教条式理解和运用有关。借助十年“文革”惨痛教训的放大镜,29年前,邓小平同志就精辟指出:“总病根”是“权力过分集中”。而解决总病根的治本之策,就应该而且必须从源点出发,实施党内分权,加快推进权力结构改革。
    科学合理的权力结构要厘清三个关系,即授受关系、制衡关系和回归关系。
    其一,明确权力的授受关系。权力只有来自权利,权力才会代表权利。社会主义民主的实质是人民当家作主,党内民主的实质是党员当家作主。党员是党内权力的本体和授予主体,党的组织和领导干部是党内权力的代理者和执行者。党的一切权力属于党员,党的各级组织和领导干部的权力源于党员的授予和委托。基于此,理顺党代会、全委会和常委会的关系,明确党代会对全委会、全委会对常委会的权力授受流程和委托代理关系,以此确认党内权力的授受关系。
    其二,明确权力的制衡关系。权利只有制衡权力,权力才会服从权利。监督权是宪法和党章、条例赋予党员的一项重要法定权利,是党员权利体系的重要构成元素,又是党和国家监督制衡机制的有机组成部分。一方面,领导干部要切实纠正只把党员当作权力监督的客体,忽视其监督的主体性,导致监督主体不全甚至缺位的现象,同时要自觉接受广大党员的监督,正确对待和行使人民赋予的权力,保障和落实党员的监督权;另一方面,广大党员要增强主体意识、责任意识、权利意识,着力打破党内监督的神秘化和封闭化,解决不愿监督、不会监督、不敢监督的问题,明确党员监督权的重点指向、重点领域和价值目标,切实防范权力失控、决策失误、行为失范。
    其三,明确权力的回归关系。权力只有回归权利,权力才会属于权利。宪法作为国家权力结构和监督制衡体系的一项根本性制度,党章作为党的权力结构和监督制衡体系的一项根本性制度,确立了广大党员在整个权力结构和监督制衡机制中的主体地位,明确了领导干部的权力为实现人民的根本利益而存在。既然权力源自于党员的授予和委托,就必须体现委托之秩序,履行之回归要约,以保证实现权力的本质归依和价值原则。





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