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中欧反腐败比较研究
发布日期:2010-06-09 浏览次数: 字号:[ ]

  

孔 璋 孔 儒

【摘要】中欧共同面临着反腐败斗争的严峻形势,都建立了相对健全的反腐败法律体系和反腐败工作机构。但是,二者在反腐败斗争的主导力量、斗争方式、配套制度、媒体的作用和地位、社会公众参与程度和社会心理等方面,均存在不同。
【关键词】中欧 反腐败 比较 
 
    一、中欧反腐败的主要共同点

  (一)共同面临着反腐败斗争的严峻形势

  许多人认为欧洲发达国家虽然也存在着腐败问题,但是腐败并没有对他们的经济社会健康发展构成太多的危害,反而认为欧洲各国廉洁指数比较高,大多数国家基本上解决了腐败问题。其实这是误解。欧洲除少数国家(如丹麦、瑞典等几个北欧国家)廉洁指数在八分以上,大多数国家同样面临着反腐败严峻形势。总部设在柏林的国际透明组织(Fransparency Inter—national)针对全球180个国家和地区的公务员、商界人士和专家对2008年全球贪污指数进行了评估和排名,英国和意大利在清廉排行榜上的名次有所下滑,分别从第12名和第41名,滑落至第16名和第55名。中国排名上升至第72名。[1]国际反腐败组织公布的数据显示,现在每年发展中国家由于腐败而导致经济损失为200亿美元,而发达国家每年因腐败导致的经济损失则高达5790亿美元。作为一个全球性的问题,腐败的威胁已被世界各国普遍承认。[2]有人指出,欧洲这个全球最富有的地区,从来就不是一片净土,历史上曾经也是腐败的重灾区。欧盟一些成员国常因腐败问题而臭名昭著。欧盟本身也不干净,由于钱来得容易(由各成员国提供),因而花得也很随意,欺诈、贪污、浪费惊人。前几年,一份审计报告披露,欧盟多达数亿的资金不知道花在何处。2002年,欧盟委员会执委会因管理不善而集体辞职。正如《欧洲委员会反腐败刑法》序言中所说:“腐败威胁法治、民主和人权,并且危及民主法制的稳定和社会道德基础。”《联合国反腐败公约》更是明确指出:“腐败对社会稳定和安全所造成的问题和构成的威胁的严重性破坏了民主法制和价值观、道德观和正义,并危害着可持续发展和法治。”“腐败已经不再是局部问题,而是一种影响所有社会和经济的跨国现象。”[3]

  中国作为最大的发展中国家,经济社会发展也遭受着贪污贿赂等腐败行为严重地侵蚀和危害。我国对此也有十分清醒的认识,把反腐败斗争摆到了关系到改革开放能否健康推进,社会主义现代化建设事业能否顺利实现的政治高度。党的一系列重要政治文件中均提出了“反腐败是一场关系到全党生死存亡,事业成败的重要政治任务”。可见,我国和欧盟及各成员国一样,都面临着反腐败斗争的严峻形势。这里需要指出的是,我们不能因一些欧洲国家反腐败方面已取得的某些成效而将其人为的夸大,似乎欧盟及其成员国在反腐败问题上一切都完美无缺了;也不能妄自菲薄,否定近一二十年来我国反腐败斗争业已取得的巨大成效。

  (二)形成了比较健全的反腐败法律体系

  欧盟反腐败立法始于上世纪九十年代中期。1995年制定了《保护欧洲共同体金融利益条约》,该条约规定了欧盟资金和各成员国提供的资金的保护措施、防止欺诈的办法,以及各成员国对发生在或部分发生在本国内的金融犯罪活动,对协助或导致犯罪的人员和欧盟公民具有管辖权。1996年通过的议定书要求各成员国将本国官员和欧盟官员危害欧盟金融利益的腐败行为列为刑事犯罪,明确了腐败的定义,提出了刑事惩处措施。1997年通过议定书要求各成员国将洗钱定为刑事犯罪。任何个人、法人犯有欺诈、行贿受贿、洗钱都应受到“有效、适当和警示性”的刑事和行政惩处,包括罚款、取消公共福利和援助、临时或永久取消经商资格、司法监管、没收资产和资金等。1997年,欧盟制定了《反腐公约》,进一步将官员行贿受贿规定为刑事犯罪,且不论其行为是否损害了欧盟的利益,这意味着任何贿赂行为都是犯罪行为。同年底,欧洲部长理事会根据第二届成员国首脑会议要求,草拟了《反腐败20条指导原则》,用于指导成员国制定本国有关反腐败法律。1998年6月,欧洲委员会又出台了《反腐败刑法公约》。该公约旨在确定关于腐败犯罪的统一标准,解决实质性和程序性的法律问题,以推动国际合作。为了确保反腐败在欧盟各国落到实处,《公约》要求各国制定了具体的反腐败惩处案例。值得注意的是,欧盟各国对私营部门的腐败问题同样予以关注。1998年制定了专门对付私营部门腐败的共同行动计划。2003年将其上升为反腐败框架决定,该决定适用于任何营利和非营利机构,并要求各成员国从2005年7月前制定出台实施细则。

  改革开放以来,我国在反腐倡廉立法方面作出了不懈的努力。据统计,全国人大和人大常委会已通过有关惩治反腐败方面的法律、决议、决定200多件;国务院已发出了行政法规30多件;党内还制定了其他专门规定。应该说,我国已形成了比较完备的反腐倡廉法制体系。2008年,中共中央发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》。该规划以专章(第三章)规定了健全反腐倡廉国家立法工作,建立健全防治腐败法律法规,提高反腐倡廉法制化水平。只是我国至今还没有专门的反腐败法,已有的反腐败的法律、法规法令还比较分散,使反腐败法治化水平还比较低,影响了反腐败斗争的法律效果。

  (三)建立了比较专业的反腐败工作机构

  欧盟及成员国在重视反腐败立法的同时,也加强了反腐败专门机构的建设。1994年,根据《马斯特利赫特条约》决定成立了监察专员机构,并正式对外办公。该机构拥有完全独立的地位,监察专员与欧洲法院大法官同级,其主要工作是受理公民对不良行为的投诉和控告,调查效率低下、失职渎职、违纪违规、不公正不合理现象等,维护公民权益。为了更加有效地针对欧盟资金使用中不断发生的欺诈和贪污行为,欧盟委员会于1999年成立了反欺诈署,其主要职责是监督欧盟资金特别是支持成员国发展资金的使用情况,调查贪污、欺诈、挪用等违法违规行为,制定预防措施,协调欧盟各成员国之间的反欺诈工作。2000年,还成立了调查和纪律办公室,专司纪律监督监察之职,其主要职能是制定欧盟工作人员行为准则和行政、财政纪律,监督工作人员恪尽职守,受理工作人员的投诉,调查违法违纪案件。

  随着反腐败斗争的深入,我国也建立了一些专门的反腐败工作机构,有专司党内纪律检查的纪委,有专司行政监察的监察机构,有专司审计监督的审计部门。我国《宪法》还赋予人民检察院国家法律监督机关地位,内设专司反腐败的反贪局和反渎局。2007年,中国政府还成立了专司预防职责的国家预防腐败局。应该说,我国反腐败工作机构门类比较齐全,也比较专业。但各类机构之间职能重叠交叉,配合协调不够等问题一定程度上制约了反腐败斗争的深入开展。

  (四)形成了比较有力的反腐败监督机制与网络

  欧盟及成员国比较完善的反腐败监督机制与网络主要体现在以下几点:一是以媒体为主的监督机制。欧洲国家的舆论媒体不是掌握在政府手里,而是以独资和合资的股份制企业的形式存在。他们都以盈利为目的,依法享有高度的自由,政府官员和公务员一旦有腐败丑闻和绯闻曝了光,就得引咎辞职。二是全方位的监督机制,欧洲国家执政党与在野党之间的政党监督、司法监督和行政监督体系相当完备,形成全方位多视角监督网络。经过长期的实践与发展,欧盟各成员国大多形成了议会、司法、政党、审计及新闻媒体监督的机制与网络。

  此外,欧洲各国比较重视民间组织的监督作用,积极与国际透明组织合作。国际透明组织为非政府组织,在全球范围内研究腐败问题产生的背景、动因、手段、现状以及反腐败对策等方面的情况调查,并将调查成果公布。由于是站在民间角度上调查和反映问题,不受任何国家当政者的影响,相当公正,该组织认为反腐败斗争重点应放在民众,唤起民众的监督意识。

  中国经过一二十年的反腐败斗争,也逐渐建立起了比较有力的监督机制。从国家权力层面上看,有人大及其常委会的权力监督;从政党监督上来看,既有执政党自身的纪律检查委员会的监督,又有参政党的民主监督,还有审计、工商等职能部门的监督;从国家法律监督层面上看,还有检察机关作为国家法律监督机关的专门监督。此外,作为人民民主国家,我国拥有最广泛的人民监督和舆论监督。在具体反腐败实践中,自中央到地方,都建立了反腐败斗争领导小组,专门负责协调各级反腐败斗争的工作和部署,并相应成立了由纪检、检察、公安、审计等有关部门共同参与的大要案协调小组,专门负责协调个案的处理。因此,从应然的角度看,我国反腐败的监督机制比较健全。但从实然角度来看,我国现阶段反腐败斗争的监督机制和网络整体效能的发挥还不够理想,这是由多种因素所致。

  二、中欧反腐败的主要差异点

  (一)反腐败斗争的主导力量和斗争方式不同

  欧盟各国在反腐败斗争中,往往表现出政党之间尤其执政党与在野党之间的斗争。无论是执政党还是在野党,由于自身政治利益和需要都力图把政治对手的丑闻作为政治斗争的手段,以实现自身的政治目的。因此,可以说,欧盟各成员国没有一个政党能够坦诚的承认政党自身存在的腐败问题。由于各大政党力量有限,各政党不可能组织和部署一场强有力的反腐败斗争。政党之间互相揭露政治丑闻成为他们反腐败斗争的一大特色和方式。自上世纪80年代末以来,腐败丑闻的剧增使之成为欧洲各国政治中的一个重要问题,也引起了公众的极大关注和愤慨,这可能同上世纪70年代以来迅速上升的竞选开销极大地加重了政党的财务负担有关。为政党竞选财务筹集资金已经成为欧洲各国腐败丑闻的一个重要原因,也是欧洲各国政党之间以对手的政治丑闻作为斗争手段的症结所在。欧盟各国的政治腐败要比“行政腐败”更为突出。

  当代中国的整个反腐败是在党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,各部门各司其职的格局下展开的。可以说,我党是当代中国反腐败斗争的主导力量。我党已通过自身的行动向世人昭示,反腐败斗争的重点是党内,这是一切关系到执政党自身生死存亡的严肃政治斗争,并且中国共产党完全有能力、有决心把反腐败斗争进行到底,并直至最终胜利。

  比较两种不同力量主导的反腐败斗争,我们可以清醒地发现“多党制”也不是解决腐败问题的灵丹妙药。有的学者指出:通过西方多党制的政党体制解决党内腐败问题的方案,不仅在中国行不通,而且在西方发达国家实际上也是做不好的。[4]

  当然,由于欧盟各国具备了良好的法制传统,强调使用法典来制衡权力与规范公权,也十分强调依靠法律手段反腐败。即使其背后出于各种政治目的与动机,但最终还是通过法律形式和法治手段来治理腐败的。总体上说,其反腐败斗争形式上还是以法治为主,反腐败斗争已纳入了法制化轨道,法治化程度比较高。这是值得我们借鉴的。反观我国现有法治水平和国情,反腐败斗争总体上还处于由政治反腐败为主向法治反腐败为主的过渡阶段。现阶段,离开了党的领导,无法展开有效的反腐败斗争,再加上我国正处于建设社会主义法治国家过程中,完全依靠法律手段解决腐败的问题的条件尚未具备,需要有一个历史发展的过程。

  (二)反腐败配套制度方面不同

  欧盟各国经历了较长时期的反腐败历史,无论从惩治还是防范方面,都形成了相互配套,完备齐全的反腐败制度。比较典型的有:财产申报制度,接受利益、礼品限制和禁止制度,兼职限制及禁止制度,职务回避制度,政务和信息公开制度以及有关财务、金融等方面制度,构成了严密的法律法规体系,使惩治与预防腐败各项工作制度之间,形成了一个严密的相互配套制度。

  我国随着反腐败斗争逐渐深入,各种反腐倡廉法律法令以及有关规章制度日趋完备,但从总体上看,制度不是很齐备,尤其缺乏配套机制,这在很大程度上制约了反腐败斗争深入开展和总体效能。近年来,有些学者也提出了实行官员财产申报制度、官员收入公开制度、金融实行实名制度等,这表明我国反腐倡廉工作中也开始关注制度的配套问题。[5]

  (三)媒体舆论在反腐败中作用和地位不同

  在欧盟及其成员国,新闻媒体被称为“第四权”,在反腐败斗争中发挥了“警犬”职能和“鼓手”职能。新闻媒体被称为反腐败的“警犬”,是因为它们出于本能的需要,从不同的角度监视着政府高级官员的活动,在反腐败斗争中经常报警。近几年来,国外的一些重大腐败案件大多是被新闻媒体披露出来的。如美国的“伊朗门”丑闻、日本的利库路特案等。不管这些新闻单位的动机和目的如何,但客观上做了这样一件事情:揭露腐败行为,提供侦查线索。

  欧盟各国的新闻媒体还被称为反腐败的“鼓手”。在西方国家,腐败分子十分害怕新闻媒体的宣传会引起广大民众的关注和愤怒,并督促国家专门机关有效的开展侦查、控诉和审判活动。

  近几十年来,某些在任的总统、总理等高层领导人被赶下台,前任的总统、总理被判刑,绝大多数是通过新闻媒介的宣传鼓动,形成强大的舆论压力以后,才得以实现的。如德国有100多个电台、25个电视台、27家通讯社、350多种报纸和900多种期刊。舆论媒体不掌握在政府手中,它们大多以独资和合资的股份企业形式存在,它们都是以盈利为目的的,依法享有高度的自由。为了占有读者,专门搜集政府要员和公职人员的丑闻和绯闻。尽管这样的做法有不良动机和目的,往往成为政党之间争斗的工具,值得我们警惕但是,欧洲国家舆论监督在反腐败斗争中的作用与地位是不可低估的。正如美国学者乔治·艾米克在论及新闻监督与反腐败的关系时说:“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府记录与会议保持着经常监视时,阳光会充分地发挥它的消毒作用,黑暗的操作者就只会剩下小小的容身之地了。”[6]

  应该说,我国新闻媒体在反腐败斗争中也起到了一定的作用。但是,我们大多新闻是仅仅限于已被纪检、司法机关查处的报导和披露,真正通过新闻媒体的披露和监督而引发反腐败行为曝光的案例还是极少数的。我国新闻媒体的监督大多数情况下是处于已然状态,从某种意义上说,我们媒体的报导的价值往往体现在宣传、教育和警示作用上,离新闻媒体监督成为“第四权力”的作用还是有很大差距的。

  值得一提的是,近年来我国一些腐败行为通过新闻媒体的曝光而得到查处的案例也有所增加。新闻媒体的监督作用日益受到人们的重视。特别值得指出的是,中国已开启了网络反腐败之路。在湖南省株洲纪委书记杨平主持下,2008年8月13日株洲市纪委正式建立网络反腐中心,建立了网络反腐制度,将个人行为转化为纪委整体行动,广大网民也加入到网络反腐败行动,株洲纪委通过网络论坛获取的线索,查处了很多起违纪违规案件。[7]

  (四)社会公众参与程度方面不同

  欧洲各国反腐败的实践中可以看到,公众参与是每个国家反腐败的一支强大的不可或缺的力量。许多国家法律赋予了公众对国家机关以及公职人员广泛的监督权,而且还规定了国家保障此项权利的实现方式、途径和程序。如巴黎南区反腐败中心招募了大量的义务工作者,他们大多是律师,财会、税务、公安、司法等专业人员,从社会各个方面积极主动参与调查与监督,形成了全社会多视角的监督网络。社会公众反腐败的另一种力量也来自于各类非政府组织(NGC))。据统计,目前活跃在国际政治经济舞台上的NGO组织有4395个,已经取得联合国咨商地位的NGO也多达2236个,他们充分利用其根植于社会各个阶层的优势,便于搜集和反映社会各界的愿望和对政府决策及各级官员渎职腐败行为的情况与证据,从而引发社会公众的关注与支持。[8]可见,这些非政府民间组织在欧美国家也成为反腐败的另一支社会公众力量。

  中国传统廉政文化还是上层主导型的,历朝历代总是在弘扬清官文化,老百姓总是指望有一批明君贤臣打造一个又一个清明王朝。在反腐败斗争中,对民众的参与总是重视不足,有时候甚至恐惧民众借题发挥,危及其统治政权的稳定。因此,中国传统廉政文化是上层政治精英们主导下开展的惩腐倡廉的行动。新中国建立后,尤其是改革开放以来,我党认识到了这个问题,号召全社会参与到反腐败斗争,重视民众举报在反腐败斗争中的作用和地位。应该说,民众举报与人民群众的支持不断地推动反腐败的深入发展。但我国的缺陷在于人民反腐败权利的具体内容还有待细化,保障人民实现权利的程序有待完善,渠道还有待进一步畅通,更重要的是理念要转变,要从传统的上层政治机关主导型反腐败模式转化为发动下层参与,依靠下层参与的,上下互动,全社会上下共同参与的全民反腐败模式。

  (五)社会心理方面不同

  欧洲现代法治国家对腐败行为实行的是“轻刑必罚”策略,也就是说凡是涉及腐败行为,一经发现,无论涉及谁,无论数额多少,无论什么性质,必将受到相应的惩处。整个社会对贪污行为持零容忍的社会心理。根据大量的犯罪学调查显示,贪污腐败犯罪的人对判刑的可能性的关注远胜于对判刑轻重的关注。一般来说,一个贪污腐败犯罪的官员,他总是担心被查处,受到惩罚。至于他受到何等程度的处罚,哪怕是很重的处罚也只是在其案发被查处后才给予关注的。因此,对贪污腐败行为必罚的效果远比“重刑”的效果好。对腐败者来说要害不在于判多少年的刑罚或是否被判处死刑,而在于被送上法庭的可能性有多大。对于国家防治腐败的成效来说,关键指标不在于每年对多少腐败分子判处死刑或其他刑罚,而在于有多少隐案的犯罪分子受到惩处。

  我国社会公众对腐败行为均持十分痛恨的心态,但是对于贪污腐败行为又普遍缺乏零容忍的心理,特别是在官本位文化的影响下,认为官员总应比普通老百姓拥有更多的特权,对官员特权持容忍的心态,甚至有人还不认为把当官赚钱当作一种耻辱、一种犯罪,而是把它当作从政过程中一种必经程序。他们认为官员因贪污腐败被查处并不是道义上罪有应得,而是运气不好,或者是“上面没人罩着”而失去靠山所致。因此,我们可以发现一个非常奇怪的现象,一方面民众对腐败行为十分痛恨,另一方面,又会说某某官员对地方经济社会发展的贡献是很大的,人还是不错的,就这么一点小事(往往是贪污受贿数十万元),就受到刑罚制裁而持同情的心态。更不用说,如果受到查处的贪官是自己的亲友更是愤愤不平,理智上失去应有的公平正义道德准则。这种是非不分失去公平正义道德准则的社会价值观的纵容下,我们是不可能形成强有力的廉政文化,对肃清吏治更是不利的。正如一位国际上反腐败问题专家所指出的那样:“公众的态度能够使法律条文变得不那么重要了。”[9] 
 
【注释】
[1]参见德国中文报刊《欧洲新报》2008年10月1日第6版。
[2]委内瑞拉玻利瓦尔共和国总检察长伊萨伊斯.罗德里格斯博士2006年10月在北京召开的国际反贪局联合大会上披露的数字。
[3]《(联合国反腐败公约)及相关法律文件》,法律出版社2004年版,第76—77页、第137页。
[4]据2002年一项国家权威调查所示,法国、德国都实行“多党制”,担心国内政治腐败的受访者比例也高达50%和43%。在日本受访的人群中,有85%的人认为其国内的腐败非常严重。就连一向声称自己是“民主政治楷模”的美国,对其囤内政治腐败也有46%的人深感忧虑。转自《国外反腐败机制概论》,载《广东外语外贸大学学报》2004年第3期。
[5]《人民日报》2008年9月17日刊登了独家报道,明年1月1日起,新疆阿勒泰地区将在全国率先实行官员财产申报制度。据该报寻阿勒泰地区官员财产申报制度,呈现出四大亮点,将有效狙击腐败。
[6]《国外廉政制度及其对我国廉政建设的启示》,载《社会科学家》2008年第7期。
[7]陈安庆:《株洲纪委书记的网络反腐之路》,载《瞭望东方周刊》第36期。
[8]王运祥:《国外反腐败机制概论》,载《广东外语外贸大学学报》2004年第3期。
[9](加)里克·斯塔斯赫斯特、(美)萨尔·T·庞德:《反腐败一国家廉政建设的模式》,杨之刚译,经济科学出版社2000年版,第5页。





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