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当前我国腐败现象的新特点与反腐败的对策
发布日期:2011-06-29 浏览次数: 字号:[ ]

  

来源: 国家预防腐败局 2011-06-24 08:28

  一、当前我国腐败现象的新特点

  

  当前我国的腐败出现了一些新的特征:由收钱收物的“硬腐败”发展为接受各种服务、旅游出国等“好处”的“软腐败”;由个人捞钱的“小腐败”上升为集体福利、挥霍公款的“大腐败”;由内资企业的“内资腐败”发展为外资企业参与商业贿赂的“外资腐败”;由一人出事的“单案”扩大为一揪一串的“窝案”。具体来讲,腐败现象具有的特点是:

  其一,群体化。湖南省郴州市委原书记李大伦腐败案发后牵涉人员达160余人;“慕马腐败大案”涉案人员达142人;湖北襄樊市委书记孙楚寅落马,牵出领导干部70余人;2009年8月原巢湖市委书记周光全被判处无期徒刑,随着周光全的被查处,安徽省巢湖市有14名党政官员受到免职处分或被判刑,这些被处理的官员都有着向周光全行贿以谋取利益的“不良记录”。可以说,一些腐败败露后,往往引发所辖地区官场的“大面积塌方”。腐败分子在政治上拉帮结派,经济上相互牵连,结成了利益同盟,呈现出明显的群体性,即“窝案”、“串案”。其主要特征一是涉案人员众多;二是涉案人在政治上丧失党性原则,形成了具有紧密人身依附性质的关系网;三是在经挤上互相利用,结成了利益共同体。

  其二,高官化。近年来,在党中央领导下,中央纪委、监察部查处了原中央政冶局委员、上海市委原书记陈良宇,贵州省委原书记、省人大常委会原主任刘方仁,国土资源部原部长田凤山,黑龙江省政协原主席韩桂芝,安徽省原副省长王怀忠,北京市原副市长刘志华,山东省委原副书记、青岛市委原书记杜世成,国家统计局原局长邱晓华等一批高级干部违纪违法案件。据公开资料统计,2003年至2007年的五年间,共有35名副部级以上官员落马,年均七人。2009年8月27日,中央纪委发布消息,通报了对广东省原政协主席陈绍基严重违纪违法问题的处理结果,决定给予陈绍基开除党籍、开除公职处分。海外媒体对此评价称,2009年1—8月,“六名副省级以上官员被集中查处,彰显出中央反腐败的决心和力度”。9月份后又相继查处了贵州省政协主席黄瑶、辽宁省人大副主任宋勇、宁夏回族自治区副主席李堂堂的问题。12月份查处了中国移动集团公司的党组书记、副总裁张春江的问题。2009年全年落马的省部级(含副部级)高官有17人。

  其三,巨额化。腐败涉及的金额巨大,动则就是上千万甚至上亿元。2009年已经基本查明涉案的3l位国企企业家犯罪涉案金额累计达34.0466亿元,人均涉案金额高达l.0982亿元;其中涉及贪污、受贿的国企企业家30人共计贪污、受贿9.3273亿元,人均贪污、受贿3109万元;涉及挪用公款的国企企业家9人,累计挪用公款12.9387亿元,人均挪用公款1.4376亿元。

  其四,期权化。“权力期权化”交易的是一种“权利”,其不直接涉及钱物,因而形式和过程隐蔽,相互兑现往往是间接而不是直接的,如高薪任职、分给股权、优厚待遇等。腐败分子进行权力操作可以用“扶持企业、促进发展”为借口,即使损害国家利益也可以用“改革代价”遮掩,过程隐蔽,其交易方不是在职干部,甚至可能不是其本人,对象和内容都较为隐蔽。“权力期权化”改变了腐败获利的时间和方式,为腐败分子手中的“权力资源”提供了最大限度的变现可能。它可以是权力享受权力回报,在离职前安插亲信或选定“接班人”,为自己遥控权力作打算;可以是权力享受资本回报,在位时为企业牟利,辞职或退休后到企业“高薪打工”;也可以是资本享受权力回报,利用在位时积累下的“活动能量”换取企业股权或创业资本。这样,不仅可以为自己预留“出路”、“退路”,还可以“封妻荫子”,由受益方资助亲人子女出国留学或提供创业资本。如广东省原高级法院院长麦崇楷就为其子换取了数百万的企业股权。

  其五,潜规则化。从文化上看,我国是一个宗法伦理社会,血缘观念极强、法制观念薄弱,这种特定的文化观念也为腐败行为的发生孕育了土壤。在中国文化中有很多消极的因素是滋生腐败的条件,如“潜规则”文化在官场中流行,很多行为规则不公诸于世而是如“黑市”交易,公诸于世的规则,大家又不遵守。再例如“消解”文化,中国文化中有一种消解制度的倾向,在现实中就是“上有政策,下有对策”。另外,还有“圈子”文化,社会上流传着这样一句话:进了班子还要进圈子,进班子不进圈子等于没进班子,进了班子不如进圈子,进了圈子不进班子等于进了班子。入围的干部争宠,不入围的干部被剔除,这种示范效果迫使大多数干部去遵从新的游戏规则。从追求庇护到跑官买官,并按照这一游戏规则所提供的激励机制来作出自己的行为选择,使正直的干部越来越难以生存。

  其六,国际化。有的腐败分子利用资本跨地域、跨行业、跨国境流动的机会,与地区外、行业外、境外的不法分子相勾结,共同犯罪;有的利用国际间法律的差异,国内犯罪,国外洗钱;有的以境外商人为合作对象,在为对方牟利后,在境外“交易”,赃款赃物滞存境外。一些涉案的党政干部特别是关键涉案人员一有风吹草动即随时出逃。“裸体官员”问题浮出水面,暴露出以往外逃贪官贪腐时“留一手”(即任职期间有意将妻儿送出国,独自一人在国内),贪腐行为败露后立即逃往国外的腐败谋略。而某些干部利用出国考察机会滞留不归的情况更是暴露出贪官风险意识的增长。

  其七,新型化。在新兴领域开展反腐败斗争是我们面临的一个重要任务。银行、证券、保险、信托、拍卖等方面的反腐败措施比较少导致新兴领域腐败案件频繁发生,在这些领域中,腐败呈现出金融化、虚拟化的特点。与异性直接相关的腐败现象不可轻视,中纪委研究室原副主任、中纪委北京培训中心原主任、原中央先进性教育活动办公室副主任刘春锦指出:受处分的厅局级干部中,90%的落马贪官都有包养情人,甚至有多个贪官共用一个情人的现象。原天门市委书记张二江甚至把“小姐”带到家里嫖宿。被“双规”后,张二江供述了自己曾同107名妇女发生过不正当性关系,天门人戏称张二江是“梁山寨主”。

  

  二、深入推进反腐败斗争的战略对策

  

  (一)扩大党内民主的实现方式,以民主制度建设来推动反腐败的深入

  

  1.在全国县市逐步实行以下制度:(1)党代会年会制。县市党代会由过去的五年召开一次,改为每年召开一次。党代会年会的主要任务是听取和审议县委、县纪委工作报告和县人大党组、县政府党组、县政协党组的书面工作报告;讨论和决定全县政治、经济、文化、社会发展和党的建设方面的重大问题;对县委委员的年度工作进行评议。(2)党代表直选制。党代表由过去的间接选举改为竞争性直选。过去的县级党代表候选人,一般是由党组织提名或推荐,在基层党员代表会议上,按照很少的差额甚至等额选举产生。实行直选以后,党代表改由党员直接提名、个人自荐报名,通过预选按得票多少确定候选人,县级领导干部也必须通过提名参加预选才能成为候选人。候选人的差额必须达到30%以上,由所在选举单位的党员直接投票产生。(3)党代表常任制。党代表的任期与本届党代会的届期相同。在任期内,党代表享有在大会期间的选举权、审议权、重大事项决定权、质询权、提出罢免案权、评议权以及闭会期间的学习培训权、调研视察权、提出意见建议权等权力,充分发挥党代表的作用。(4)评议制。在党代会年会上,党代表要对县委、县纪委领导班子进行评议,按照满意、基本满意、不满意三个等次无记名投票表决;对“三个党组”的工作报告要进行评议,确认报告是否通过;县委委员向党代表述职,党代表对县委委员进行评议,评议分优秀、称职、基本称职、不称职四个等次,以无记名投票方式进行,评议结果作为考核县委委员工作的重要依据;届中,还须对县委委员进行一次信任投票,信任票分为满意、基本满意、不满意三个等次。评议结果在代表大会上公布,对不满意票超过30%的领导班子,必须写出书面整改报告,针对存在的问题,认真整改并及时向党代表公布。

  2.制定完善的、科学的常委会议事规则和制度,保证党内决策的民主化。必须尽快制定标准的常委会议事规则和相关制度。规则包括:界定常委会需要讨论的重大事项的范围与确切内容;书记与副书记、常委之间关系的平等性,以及常委讨论权的保证制度;常委会议事的具体程序等。

  3.利用人民民主反腐败。要充分利用人民代表大会制度的监督作用,发挥人民代表的职能,推进反腐败工作。如2006年通过的《监督法》创设了在人大闭会期间由各级人大常委会对“一府两院”的专项工作报告进行审议的制度,这一制度增加了各级人大常委会对“一府两院”实施宪法和法律活动监督的主动性和经常性,保证了各级人大作为国家权力机关在重大问题和重大事项上的决定权。

  

  (二)加强选人用人的制度建设

  

  1.完善初始提名权制度。要提高领导干部选拔任用的科学性和准确性,必须科学合理地规范干部任用初始提名程序,实现“由少数人选少数人”到“由多数人选人、在多数人中选人”,为此要做到:(1)明确范围,保证初始提名推荐人员的广泛性,科学界定行使初始推荐提名权的人员范围。(2)规范程序,强化初始推荐提名权的制度安排。四个程序:一是组织部门制定发放《干部选拔任用初始推荐提名公告》,公告空缺职位,做到群众知情。二是制定发放《干部选拔任用初始推荐提名表》,实施署名推荐,实行责任追究。三是执行资格双审,严把入口关。对照职位资格条件,对人选进行资格初审。四是综合分析结果,确定考察对象。

  2.建立干部推荐说明书制度。贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》的要求,逐步实行干部推荐说明书制度。个人向党组织推荐领导干部人选,必须负责地写出推荐材料,填写干部推荐说明书并署名,经组织(人事)部门审核后,按照规定程序进行民主推荐,得不到所在单位多数群众拥护的,不得列为考察对象。

  3.实施“考任分离”制度。“考任分离”制度就是将干部的任用从时间和空间上分割开来。考察时不任用,任用时不需要再考察。这一制度的好处:一是可以降低用人上的风险,对在公开选拔中一时难以把握的人选,可以先“放一放”,通过工作实践作进一步的了解和考察。二是可以充分利用公开选拔的成果。对在公开选拔中成绩突出、综合素质较高但因职位所限未任用的优秀人员,可先纳入领导干部人才库,在适当的时候再予以任用,这既充分利用了公开选拔成果,又节约了人才开发成本。三是留出了对干部进行全面考察的时间。可以有足够的时间通过挂职锻炼等多种方法对拟用人选进行全面的定量和定性考察。

  4.推广离岗考察制度。所谓离岗考察制度,就是指主要领导干部获得提拔需要离岗时,在公示提拔信息以后,适度延长公示时间,令其脱离原工作岗位,暂不进行新的任命或暂不就任新职,而是安排其到党校进行为期至少三个月的培训。在此期间可以排除干扰,使“一把手”得到最充分的监督。这有利于建立健全科学的干部选拔任用和管理监督机制,进一步扩大干部选拔任用工作中的民主,完善选拔任用决策机制,防止考察失真、“带病提拔”等问题。有一些干部“带病”的问题会在离岗考察期间显露出来。

  

  (三)进一步强化反腐倡廉教育

  

  1.围绕社会主义核心价值体系的构建,大力推进廉政文化建设。从理论上看,廉政教育不是孤立的,而是整个社会大系统的一个组成部分。同时,廉政教育直接面对的是思想观念层面上的存在,因此,不能把廉政教育狭隘化,而是要把廉政教育与社会主义先进文化有机结合起来,大力推进廉政文化建设。社会文化的内核在于价值观念,许多腐败现象的发生、腐败分子的堕落,都与价值观念的崩塌息息相关。从一定意义上看,腐败与反腐败既是一场政治斗争,也是其背后起支撑作用的文化价值观的“价值博弈”。因此,廉政教育必须紧紧围绕社会主义核心价值体系的构建,密切结合社会主义荣辱观的教育,因势利导,大力弘扬以腐败为耻、以廉洁为荣的先进价值观念。

  2.善于从大贪案件中总结出小蠹演化为大贪的内在规律性,不断进行倡廉教育。大贪往往是从小蠹演化而来的,没有天生的大贪。从近几年查处的一些案件看,腐败分子一般都是从贪小开始的,得手后胆子越来越大,手段越来越多,从小到大,从隐蔽到公开,直至无法自拔。有的官员日常生活中对于“吃一点、拿一点、要一点、卡一点”不以为然,认为是小事一桩,无碍大节;一些官员对于“小腐”习以为常,逢年过节收“禧礼”、子女嫁娶收“红礼”、生日寿辰收“寿礼”、丧葬之际收“白礼”,以为是人情世故算不得什么。安徽省阜阳市原市长肖作新就是靠这些不起眼的“小打小闹”发家致富,聚敛起数千万元的家产,最终成为贪得无厌的“巨贪”。

  3.在市场经济条件下要大力弘扬巴黎公社原则所体现的奉献精神。作为无产阶级夺取政权的初次尝试,巴黎公社“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——采取了两个可靠的办法。第一,它把行政、司法和国民教育方面的一切职位由普选选出的人担任,而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二,它对所有公务员,不论职位高低,都只付给跟其他工人同样的工资。公社所曾付过的最高薪金6000法郎。这样,即使公社没有另外给代表机构的代表签发限权委托书,也能可靠地防止人们去追求升官发财了”。

  

  (四)坚定不移地推进领导干部个人财产申报等制度建设

  

  1.逐步完成领导干部从个人收入申报制度向家庭财产申报制度的过渡。财产申报制度,即有关财产申报、登记和公布的制度,被称为“阳光法”。它使公职人员的财产受到了严格监督。任何个人财产的不良变动都会受到查处。对于建立财产登记申报制度,许多国家的做法是:首先,制定财产申报方面的法律;其次,建立接受和审查申报书的机构;最后,定期审查和公布财产公布书。我们国家要尽快制定并实施财产申报制度:(1)制度内容。领导干部要报告本人、配偶及由其抚养的子女的家庭财产,包括大额现金、存款、有价证券、房产、汽车、债权债务等主要家庭财产。(2)中央巡视组采取例行的抽查制度,譬如每年抽查1%-5%的领导干部的个人财产。对于抽查中发现的不如实申报的干部,就一查到底决不姑息,这种不确定性的威慑力比简单的惩罚措施更大。(3)对于竞争上岗的领导干部,必须在一定范围、一定层面上对其财产予以公开公布,对那些没有公开、公布的财产,一经查明予以没收充公,并取消三年提名资格。

  2. 建立健全领导干部亲属出国留学、定居申报制度。据有关统计资料,全国近年查办的不少腐败官员都将子女送到国外深造。原北京市交通局副局长、首发公司董事长兼党委书记毕玉玺敛财的最大“动力”就是其远在英国留学的儿子。有些高官,如云南省前省长李嘉廷也是从为儿子筹钱出国留学时开始走向堕落的。辽宁省原副省长刘克田在案发后说:“看到别人送子女出国留学,特别是进入国外名牌学府,自己也不甘落后,总想为子女多创造一些条件。”正是在这种心态下,他一边把女儿送出国留学,一边大肆受贿,终于落入法网。对此,应进一步完善并在全国推广领导干部亲属子女出国留学、定居申报备案制度。

  

  (五)完善干部监督制度

  

  1.建立和完善经济责任审计制度。该制度规定领导干部在任期届中、届末和晋升、调任、转任、退休、辞职时要进行任期经济责任审计;审计结果应作为领导干部选拔、调整的重要参考依据并归入个人档案;被审计者如存在经济责任问题,应及时查处。

  2.建立和健全责任追究制度,即问责制。该制度要强化党委(党组)书记的监督责任,明确各级党委(党组)书记对本地区本部门的权力运行负监督总责,重点监督领导班子成员和下级党委“一把手”,同时实行重大违纪违法案件问责制,凡党委(党组)书记未履行监督责任的,追究其监督责任。

  3.建立和完善干部选拔任用工作责任制。该制度要建立推荐、考察、任用责任制,明确推荐、考察、任用等关键环节的责任主体、责任要求、违规行为和责任后果。针对干部选拔任用过程中的各责任主体,就干部选拔任用过程中的推荐、考察、决定三个环节的规定加以细化,制定具体的工作规范、操作办法和监督措施,建立一套系统、规范的选拔任用工作责任体系。

  4.建立和健全谈心谈话制度。该制度要求落实任前廉政谈话,上级党组织对新上任的领导干部要进行廉政谈话,要求其提高廉洁自律的自觉性,既要干净干事,又要主动抓好管辖范围内的廉政建设。要求落实定期谈话,上级党组织每年至少要找下级领导干部谈话一次,特别是当领导干部职务发生变动和退休时、个人遇有重大事项时、班子内部出现不团结苗头时,群众有较多反映时应及时进行谈话。

  5.建立和完善年度考核制度。该制度要求每年结合班子考察党风廉政建设情况,对领导干部落实情况进行一次考核。考核时,领导干部要在干部群众大会上进行一次述职述廉报告,并在一定范围内组织民主测评,考核和民主测评结果应向本人反馈,述职述廉报告要交上级党组织备案。民主测评中,“不称职”票超过一定比例的,视情况作出组织调整或免职、责令辞职、降职的处理。将述职述廉、评议结果、整改措施等作为考核、评价领导的重要依据存入档案。

  6.建立和健全廉政监督员制度。各单位要聘请廉政监督员,对廉政监督员的建议和意见,要认真办理,及时向本人反馈。

  7.建立和完善班子成员相互监督制度。班子成员对其他成员违纪违法情况故意隐瞒、不汇报的,一把手明知班子成员有违纪违法情况而不提醒、不批评、不汇报的,要追究其责任。

  8.建立和健全巡视制度。上级部门要通过巡视,定期或不定期地对落实一把手监督及干部八小时外管理的情况实施检查监督。

  

  (文/中国社会科学院与马克思主义研究院研究员、中国马克思主义研究二部副主任 辛向阳)





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