作者：李　彬　王保舵      

       卖淫嫖娼是人类一种古老的罪恶，几乎伴随着人类社会文明史的产生发展而产生发展，是对人类道德的背离和冒犯。新中国成立后，在取缔卖淫嫖娼方面取得了世人瞩目的成就，一举摧毁了在旧中国存在了几千年的娼妓制度。但随着改革开放和市场经济的发展，卖淫嫖娼现象死灰复燃、滋生蔓延。对这一问题，法律法规和党的纪律都予以严格禁止。

       一、党纪和行政纪律对嫖娼卖淫问题的规定
 
       党的纪律对卖淫嫖娼活动从来都是严格禁止的。中央纪委1988年5月《对参与嫖娼、卖淫活动的共产党员及有关责任者党纪处分的暂行规定》第一条明确规定：嫖娼或卖淫的，给予开除党籍的处分。《中国共产党纪律处分条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》都规定，对嫖娼卖淫的，开除党籍。原《国家公务员暂行条例》和现行《公务员法》均规定，公务员必须遵守纪律，不得参与色情活动。《行政机关公务员处分条例》第三十一条规定，参与嫖娼、卖淫的，给予撤职或者开除处分。
       党纪政纪对什么是嫖娼卖淫的政策界限，没有进一步的细化规定。在工作实践中一般参照司法机关的定性来处理。中央纪委审理室《关于审核认定嫖娼案件有关问题的意见》（中纪审〔2005〕13号）中明确：纪检机关在查办案件过程中发现党员有涉嫌嫖娼行为的，在定性处理前，应向县级以上公安机关征求意见；公安机关认为构成嫖娼的，纪检机关经审核无误后，应予以认定；公安机关经审查认为不构成嫖娼，理由确实充分的，纪检机关应尊重公安机关的意见。

       二、党纪政纪和法律法规在嫖娼卖淫规范上的差异

      法律法规和党纪政纪都严格禁止嫖娼卖淫活动，但是，两者在规范上存在着比较大的差异。
    1、有关行政处罚法律法规只规定了卖淫嫖娼，而没有对其它色情性行为加以规制和行政处罚，而党纪政纪则分别予以规范。有一些与卖淫嫖娼行为相近似的行为，如有偿色情按摩、有偿色情陪侍等等，虽以钱财交易为媒介，但行为双方的主观目的不是发生性关系，而只是一定程度的性满足。《治安管理处罚法》及相关法律法规，没有规定对这些行为进行治安处罚（场所经营管理者除外）。同时，由于1997年《刑法》取消了流氓罪，所以这些行为也不是犯罪。公安部2005年12月《关于规范违反治安管理行为名称的意见》（公通字〔2005〕95号），在卖淫行为、嫖娼行为之外，也没有规定有色情行为或进行色情活动行为。公安部1993年4月《关于如何对待异性按摩、博彩等问题的批复》，对异性按摩问题，也仅规定一律不予批准、建议工商行政管理部门不批准此类执照，没有提出对之进行处置或打击。简言之，法律法规没有授权公安机关对卖淫嫖娼以外的其它色情性行为予以处置。
    但这些行为既违反社会主义道德，扰乱社会秩序，诱发严重违法犯罪，在很多情况下也往往成为卖淫嫖娼的开始阶段。因此，为维护社会秩序，最大程度地打击违法行为，公安机关基于行为预备、未遂、中止比照行为既遂从轻处理的法律原则，对卖淫嫖娼的勾引、结识、讲价、支付、中止等各阶段均按卖淫嫖娼行为定性，予以从轻或减轻处罚。
       与之相区别，党纪政纪对嫖娼卖淫和色情行为一直是分别加以规范的。《中国共产党纪律处分条例（试行）》在第一百三十四条规定嫖娼卖淫问题的同时，另在第一百三十五条规定，接受色情性异性按摩的，给予严重警告至开除党籍处分。《中国共产党纪律处分条例》在第一百五十六条规定嫖娼卖淫问题的同时，在一百五十五条规定，进行色情活动的，给予严重警告至开除党籍处分。《行政机关公务员处分条例》在第三十一条规定卖淫嫖娼行为的同时，另在第二十九条规定，对严重违反社会公德的行为予以行政处分。
        显然，嫖娼卖淫属于色情行为的一种，对嫖娼卖淫行为应当按照法条竞合的原则从重处理，适用特别规定。对非嫖娼卖淫的其它色情行为，除《中国共产党纪律处分条例》第一百五十六条至一百五十九条明文规定的以外，应当依据有错必究，罚当其错的原则，以第一百五十五条按进行色情活动行为予以处理。（接受）色情按摩、色情陪侍等不以发生性关系为交易目的的色情活动就应当以此定性和处理。
        2、有关行政处罚法律法规对卖淫嫖娼行为规定了一定的处罚幅度，执法机关可视情节选择适用，而党纪无论情节轻重一律开除。依据有关法律法规，公安机关对卖淫嫖娼人员，可以视行为情节、认识悔过态度、行为完成阶段、初犯或累犯等因素，选择适用一定期限拘留、一定金额罚款、一定期限收容教育或者劳动教养，可以单处或者并处。出于对党员先进性的特殊要求，党的纪律对嫖娼卖淫行为的处罚幅度只有一档，即开除党籍，没有视行为情节轻重选择适用处分档次的空间。更重要的是，与刑法和行政处罚法律法规不同，《中国共产党纪律处分条例》在总则中没有关于违纪行为的预备、未遂、中止的明文规定，第二十一条对违纪行为可从轻或减轻处分的六种法定情形也不包括违纪的未完成形态，也就是说在纪律规范上不存在违纪未遂。
       由于党纪特别规定对嫖娼卖淫者一律开除党籍，处理幅度仅有一档，所以要对嫖娼卖淫未遂比照既遂从轻处理、降低处理档次，也没有条例上的法定依据。换而言之，在嫖娼问题上，无论情节如何，未遂还是既遂，都只能适用开除党籍这唯一档次的党纪处分。正因为此，新制定的《行政机关公务员处分条例》，对公务员参与卖淫嫖娼行为不再是单一处分，而是规定了撤职或开除两种处分档次，可以视违纪事实和情节轻重选择适用。
       3、公安机关有关卖淫嫖娼的内部规定仅具内部约束力，纪检监察机关并不当然适用。《治安管理处罚法》和有关法律法规对卖淫嫖娼并没有作出明确定义，公安部针对具体工作中所遇到的问题的一系列答复、批复形成了对卖淫嫖娼行为的实际界定，但这些内部答复、批复并不是《立法法》所规范的司法解释，也没有上升为部门规章，因此，这些规定只对公安机关内部具有指导意义，并不是严格意义上的法律，对纪检机关和监察机关没有当然适用的效力。

       三、纪检监察机关要妥善恰当地处理嫖娼卖淫案件

       正因为党纪和法律法规之间存在的较大差异，《中国共产党纪律处分条例》第三十三条规定，党员受到刑事追究的，党组织应当依据司法机关的法律文书及其认定的事实、性质和情节给予相应处理，但党员受到行政处罚应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照党纪规定给予党纪处分或者组织处理。
       中央纪委审理室专门制定了《关于审核认定嫖娼案件有关问题的意见》（中纪审〔2005〕13号），对公安机关以嫖娼定性并作出行政处罚决定后移送纪检机关追究党纪责任的案件，强调纪检机关要认真审核公安机关认定嫖娼的相关材料，不达标准的，不能按嫖娼定性处理。
      因此，纪检监察机关在调查处理嫖娼卖淫案件时：
    1、要对违纪嫌疑人的行为进行实质调查，即充分调查核实行为人违纪行为的全部事实过程，而不只依据公安机关的处罚决定。调查中应当与本人进行谈话核实。
    2、在事实认定上，坚持实事求是，相对于客观事实，更加关注法律事实，通过在案证据来确定事实行为。
    3、整体把握，以更有利、更准确、更恰当的原则进行定性处理，定性时兼顾处理。对一些案件，由于证据和复杂的实际情况，对事实和定性的认定并非唯一，这更需要我们把握案件的整体，综合案情、事由、法律法规和纪律规定、综合效果等各方面因素，作出恰当处理。