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建立和完善反腐保廉的预防体系
谭国箱
党的十六大从党的建设和政权建设的高度，强调坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务，并指出，要“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。”这是我们党总结反腐败斗争得出的重要结论，为我们进一步深入开展反腐败斗争指明了方向。
作为改革开放的“窗口”和“试验场”，深圳始终不忘党中央关于“经济上要搞活，政治上要特别严格”的嘱托，在率先建立社会主义市场经济体制基本框架的同时，提出了“反腐保廉”的口号，就是不仅要倡导廉洁，而且要确保廉洁，并将反腐保廉贯穿于特区发展的全过程。我们在实践中认识到，反腐败不治标，就不能遏制腐败，但只治标，也不能从根本上解决腐败问题。只有在坚持治标的同时，努力治本，铲除滋生腐败的土壤，才能从根本上预防和解决腐败问题。可以说，在深圳特区发展的每一个阶段，反腐保廉工作都有自己的鲜明特色，始终体现改革创新的精神。特别是近几年来，我们按照党中央和省委的部署，在坚持不懈地查处违纪违法案件、惩治腐败分子的同时，根据我国加入WTO新形势的需要，积极探索社会主义市场经济条件下预防和解决腐败问题的规律和有效方法，坚持以腐败易发多发的重点领域和重点部位为防范重点，提出建立并努力实施反腐保廉预防体系，实现反腐败工作由侧重治标向标本兼治、加大治本力度的转变，取得了一定的成效。实践证明，这些思路和做法是完全正确的。现在，深圳正处在高起点上实现新发展的重要时期。我们必须以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大精神，进一步建立和完善反腐保廉预防体系。
一、以廉政教育为基础，营造反腐保廉的社会氛围
深入开展党风廉政宣传教育工作，是从源头上预防和治理腐败的一项基础性工作。事实上，一些党员干部之所以违纪违法，走上犯罪道路，都是从理想信念丧失，世界观、人生观、价值观扭曲开始的。党员干部思想道德方面如果出了问题，腐败就难以避免。因此，筑牢思想道德防线，提高党员干部的思想政治素质，是构筑反腐保廉预防体系的最重要的一环。我们坚持依法治国和以德治国相结合的方针，以强化党员干部遵纪守法观念、抑制腐败动机为重点，把党风廉政宣传教育纳入精神文明建设的整体规划中统一部署，统一实施，形成了领导干部、公务员和市民群众三个层面的廉政教育路子。通过开展“三讲”教育、“三个代表”重要思想学习教育、将党风廉政教育内容列入党校教育计划、举办警示教育大会、根据信访举报进行提醒教育等多种形式，使党员干部特别是领导干部树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，坚定理想信念，筑牢拒腐防变的党纪国法防线和思想道德防线；通过加强培训、开展纪律教育学习月活动和正反面典型教育，使广大公务员依法行政、勤政为民、忠于职守、乐于奉献，培养良好的职业道德；通过贯彻《公民道德建设实施纲要》，开展“廉内助”、“廉洁文明家庭”评选活动，开通廉政教育网站，举办廉政知识竞赛等活动，在全社会倡导和形成诚实信用、遵纪守法、勤劳致富、和睦团结的良好风气。同时，认真解决一些同志存在的“好人主义”思想，增强与腐败现象和不正之风斗争的自觉性，营造“廉洁光荣，腐败可耻”的社会氛围。
二、以深化改革为动力，建立有效的权力制约机制
权力过于集中，缺乏有效的监督制约，是导致权力失控、滋生权钱交易等腐败现象的深层次原因之一。因此，我们把建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，作为构建反腐保廉预防体系的主攻方向。近几年来，我市结合政府机构改革，合理调整权力结构，尤其是对管权、管钱、管人等容易产生腐败的部门，进行权力的适度分解，把决策权与执行权分开，将资金调拨权与使用权分离，形成了权力制约的格局。
推行政府审批制度改革。与发展社会主义市场经济相适应，政府必须简政放权，转变职能，由主要通过审批方式配置社会资源变为以市场配置社会资源为主。从1997年起，我市对政府行政审批制度进行了两次大刀阔斧的改革，审批和核准事项由1091项减少到381项，大大减少了权力腐败的机会。针对土地批租、建设工程、产权交易领域案件多发高发的实际，建立和完善与国际惯例接轨的要素市场。如，对经营性用地使用权出让一律公开拍卖，严格控制和规范土地使用功能转变、容积率变更的审批，实行“法定图则”和电脑计算地价，取消行政审批地价的自由裁量权；推行建设工程招投标，健全和完善工程担保、监理等配套制度，加强建设工程招投标活动的管理；规范产权交易市场，要求全市企业的国有和集体产权转让全部按规定公开交易，防止国有资产流失。政府审批制度的改革，不仅规范了市场，节约了成本，而且有效限制了行政干预和权力滥用，防止了腐败。
改革财政管理体制。资金管理方面存在的漏洞，是滋生腐败的一个重要源头。我们从改革和完善财政管理制度入手，按照公共财政管理的要求，强化政府对财政的宏观调控。一是全面推行部门预算改革。市级所有行政单位全部实行了部门预算，并将预算外资金纳入部门预算统筹管理，按照规定的标准，合理确定各部门的公用经费。二是严格落实政府采购制度。相继设立了政府采购办公室和政府采购中心，实现了政府采购管理与执行相分离。三是推广国库集中支付制度。推行政府采购专项资金、基本建设资金直接由国库集中支付，解决财政资金多环节拨付、多户头存放的弊端。四是实行统一的福利津贴制度。对市直党政机关工资、岗位津贴实行统一发放，取消各部门、各单位自行发放的津贴、奖金及其他福利，为解决机关、部门分配不公的现象和“小金库”问题找到了出路。同时，严格落实“收支两条线”管理制度，规范行政性收费行为，完善政府投资管理制度，积极探索非经营性国有资产管理监督办法，认真清退和治理党政机关事业单位和国有企业各类逾期借款、违规贷款，在村、镇实行会计集中核算和代理计账制度，对防治腐败起到了重要作用。
深化干部人事制度改革。用人上的不正之风是危害最大的不正之风，而且会带来和助长其他方面的不正之风。近年来，我们以扩大干部工作民主和群众参与程度为切入点，不断深化干部人事制度改革。市委制定了深化干部人事制度改革的意见和方案，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，大力推行干部竞争上岗，建立健全优胜劣汰、能进能出、能上能下的用人机制，为优秀干部脱颖而出创造条件。完善干部考核、交流、培训制度，实行干部考察工作民主推荐、民主测评、考察预告、差额考察制度以及领导干部任前公示和任职试用制度，对考核、考察、试用不称职，公示不过关、群众不拥护的干部及时调整，对跑官、要官、买官、卖官等违纪违法行为严肃查处。积极推进国有企业干部人事制度改革，制定了深圳市市属国有企业领导人员管理、考核和任前公示办法等一系列规范性文件，初步形成了国有企业人事管理制度的新框架。积极探索政府管理人才和各类专业人才分类管理的业务级别制，使国家公务员淡化“官本位”意识，增强以业为本的观念，实现干部队伍的职业化、专业化。通过这些改革，进一步促进干部人事工作的民主化、规范化和科学化，从制度上防止和克服选人用人上的不正之风。
三、以推进依法治市为契机，健全法制约束机制
“人治大于法治”，是腐败的主要“病灶”。法治的规范性、稳定性和强制性，可以避免“人治”的随意性、临时性和不稳定性。加大治本力度，构建反腐保廉预防体系，迫切需要把党风廉政建设和反腐败斗争纳入法制化轨道。我们既注重运用法律手段打击腐败行为，也注重运用法律手段倡导和保护廉政勤政行为。一是加强立法，制定、修改和完善党风廉政法规制度。这些年，我市充分利用全国人大赋予的地方立法权，把一些比较成熟的与党风廉政建设和反腐败相关的制度上升为廉政法规，尤其是结合重大改革措施和新的行政、经济政策的出台及实施，制定相应的法规，如审批制度改革若干规定、政府采购条例、土地使用权出让条例、建设工程施工招标投标条例、依法行政责任制以及领导干部引咎辞职制度等，并在规范、完善、有效上下功夫，不断提高立法质量，用法规保证各项改革措施的落实。二是建立防范性的法制约束。积极推行政府的机构职能、内部管理、投资行为、招标采购、行政程序、行政审批、行政收费（包括费改税）、行政处罚、行政执法“九个法定化”，努力形成政府权力运行中各个环节紧密衔接、责任明确的工作流程，促使工作人员只能优质、高效地照章办事，没有推诿拖拉、敷衍了事的余地，更没有以权谋私的机会。三是加强惩治性的法制约束。提高反腐败工作水平，关键的一条是要善于依法惩治腐败，增强震慑力。近年来，我们坚定不移地抓大案要案，绝不给腐败分子留有藏身之地。只要发现腐败案件和不正之风，不管涉及谁，不论有什么关系和背景，都坚决查处，严惩不贷，确保有纪有法必依，违纪违法必究，执纪执法必严。四是加强对执纪执法工作的监督检查，促进执纪执法机关健全内部监督机制，落实违纪违法办案责任追究制。
四、以强化权力监督为关键，完善监督制约机制
党的十六大提出，要“从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。大量事实证明，权力失去监督，必然导致腐败。强化监督，是推进民主政治建设、防止权力腐败的关键环节。近几年来，我市在建立和完善监督制约机制方面作了许多探索。一是加强领导班子内部的民主监督。出台了《市管单位领导集体决策重大问题议事规则》，规定凡涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须严格按规定程序运作，经集体讨论决定，“一把手”要末位发言，并实行决策程序和决策失误追究制度，用制度制约主要领导个人说了算。同时，健全党代表的活动制度，每年组织党代表进行视察和调查，赋予他们对有关领导干部和领导机关进行质询的权利。二是健全纪检监察机关的监督机制。充分发挥党的纪律检查部门的监督作用，不断完善领导干部述职述廉等制度，探索建立上级党政主要领导和纪委负责人与下级党政“一把手”谈话制度、下级党政“一把手”定期向上级党委和纪委报告抓反腐保廉工作及个人廉洁自律情况制度。改革纪检监察体制，按照“对口设置、集中派驻、统一领导”的原则，设立了6个纪检监察派驻组，加强对派驻单位的监督和指导。建立委派行政监察员制度，监察机关对政府大型工程招标、经营性土地使用权招标拍卖、产权交易、政府采购和政府重大投资项目的运作程序进行全程监督，保证廉洁高效。三是发挥人大、政协的监督作用。每年组织人大代表、政协委员对党政机关作风开展一次“开门评议”活动，并同社会群众的评议结果进行综合，公开排出名次，促进机关作风建设。强化市人民代表大会对计划预算和政府投资项目的审查监督，1995年以来，共审查批准政府投资项目600多个，资金600多亿元；审查批准的超收安排资金逾100亿元，其中被否决或调整的项目有8个，涉及资金1.27亿元，起到了很好的制约作用。市委、市政府还建立了定期召开党风廉政建设咨询会议制度，请人大代表、政协委员围绕党风廉政建设和反腐败谈问题、提意见和建议。四是加强审计监督。建立了领导干部绩效审计和离任审计制度，依法加强对财政资金、国有资产和重大工程项目的审计监督，防止贪污腐败行为。五是强化群众监督。在市、区、镇政府及其各部门通过公开承诺、“网上政府”等形式全面推行政务公开工作；全市218个村全部实行了村务公开，并向村民小组延伸；企务公开已全面覆盖国有及国有控股企业、集体企业，并扩展到一些非公有制企业，有效地保障了群众的知情权、参与权和监督权。同时，加强新闻舆论监督。建立了党风廉政建设新闻发布会制度，出台党风廉政建设重大政策、开展重大专项活动、查处大案要案，及时召开新闻发布会向市民通报情况。
在构建反腐保廉预防体系的实践中，深圳市委坚持立足长远，着眼当前，稳步推进的方针，充分发挥各部门各单位的工作主动性、创造性和积极性，精心组织，周密安排，积极实施。力争到2005年形成比较完善的、具有深圳特色的反腐保廉预防体系，把消极腐败现象遏制到最低限度，为深圳跨越式发展营造干事创业的良好环境。
（摘自《求是》2003年第10期 作者：中共深圳市委副书记、市纪委书记）