腐败与行政管理之间存在着一些共同的因子。从起源看，两者的实施和完成都依赖于公共权力，公共权力在一定程度上是两者产生的前提和基础。从存在范围看，两者都存在于政治领域，与政治有着天然的密切联系。从后果看，两者都会对公共利益产生重大的影响，不同之处在于腐败必然损害公共利益，而行政管理以维护公共利益作为其终极目的。这些共同因子的存在使行政管理与腐败现象之间产生了某种共性，也　使从行政管理学的角度研究腐败现象成为一种可能。

　　从行政管理学的角度对腐败现象产生的原因进行分析，应主要围绕公共权力来进行。

　　有些腐败行为是行为主体在既定制度的约束下根据个人的得失判断作出的。这种腐败的产生从逻辑上讲与制度的设计无关，而与制度的先天性缺陷、主体的个人选择密切相关。此类腐败行为具有客观性、个体性和不可杜绝性。导致产生这类腐败行为的原因可称为客观性原因。其主要原因有三：

1．公共权力的优势性。公共权力是为了克服个体的利己倾向与行为无序而出现的，以保护公共利益与个体利益为终极目的。从行政管理学角度看，公共权力较之私人权利、公共利益天然地处于优势的地位。这种优势地位为公共权力的腐败提供了前提性条件。有学者说，你必须首先使政府有能力控制那些被管理的人，而后使政府能够控制自身。从行政管理学角度看，公共权力较之私人权利、公共利益天然地处于优势的地位，这也决定了公共权力更富有侵略性(公共权力的侵略性从实质上讲就是一种强制性)。这种优势地位及其产生的侵略性为公共权力的腐败提供了前提性条件。

2．公共权力的垄断性。公共权力的垄断性是由公共权力的公益性和公共权力的强制性决定的。公共权力垄断性越大，相对应的被管理者的可选择性就越小，引发腐败的机会也就越大。从现代政治理论的角度看，公共权力的垄断性既是公共权力享有者代表国家履行其职能所必备的条件，又是其中一些不法官员以牺牲公众利益为代价来谋取私利的客观制度基础。

3．行为主体的利己性。从生物学的角度看，趋利避害是一切生物的本能，其背后的支持因素是个人利害权衡后的理性选择。行政管理学界也有“X”理论与“Y”理论(即人性的善恶理论)之争。倘若以性善论为我们研究的出发点，则我们所采取的措施就不可能对那些非善的人群产生作用。现行各种制度都是对主体行为的规范，其重点在于对失范性行为的纠正。因此，新制度主义(新制度主义发轫于新制度经济学，新制度经济学由道格拉斯·诺斯等经济史学家在70年代创立)将自利的动机即人们的主要动机是追求自身利益的最大化作为制度设计的逻辑起点。在一定意义上可以说行为主体的利己性为腐败现象的产生提供了生理基础。

虽然腐败现象具有一个共同的根源即对公共权力的滥用，但不同国家或同一国家不同体制条件下或不同发展阶段，由于其制度设计、施行的缺陷，也会产生不同类型的腐败。这类由于制度设计、施行的后天性缺陷导致腐败产生的原因可称为缺陷性原因。这些缺陷性原因是发展过程中存在的问题，是可以随着社会的发展加以解决的。就我国现阶段情况而言，导致腐败现象产生的缺陷性原因可以归纳为三条：

1．公共权力的政策性太强。我国是一个有着几千年封建历史的国家，法治意识相对薄弱，再加上我国正处于社会的转型期，法律制度不很健全，处于转型期的中国社会迫切需要公共权力对社会进行有效的控制。作为公共权力授予主渠道的法律目前尚难满足需要，因此各级政权机关就频频出台各种各样的政策授予本级或下级机关相应的公共权力。由于部门利益关系，这种由政策授予的公共权力多数明显超出了行使的必要界限。在缺乏制约机制的情况下，出现了国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化的现象。

2．公共权力运作的透明度不够。从历史发展进程看，我国公共权力的实体运作建设得比较好，而公共权力程序的设置及维护则相对滞后。公共权力运作程序的缺位不仅使公共权力的运作处于一种随意的状态，缺乏规范，而且使公共权力的运作相对模糊，透明度不够，不便于对公共权力的运作状况进行衡量和监督。公共权力运作的透明度不够，就会使相对人无法通过合法的途径获取自己所需的有效信息，从而迫使相对人为了避免因信息滞后带来巨大损失而贿赂公共权力的代表者。公共权力运作透明度不够还会使部分相对人不惜重金获取有利于自己的信息，制造信息的不对称，从而通过信息垄断来谋取超额利润。

3．公共权力的制约机制不健全。目前，我国缺陷性腐败存在的一个重要原因就是公共权力制约机制不健全。主要表现在三方面：从公共权力的产生看，立法权和执行权没有真正分开，使很多公共权力授予者、执行者、监督者的责、权、利并不完全对称，有时甚至出现身份重叠。从公共权力的内部制约看，民主集中制是我党的根本组织原则和组织制度，也是公共权力内部制约的主要制度，但从目前执行情况看，民主集中制并没有充分发挥其应有的效用，出现了决策者、执行者和监督者权力与责任的不对称，使公共权力的内部监督严重弱化，从公共权力的外部监督看，尽管建国后国家对个体权利的主张和保护使公众权利意识大大提高，但与公共权力相比，个体权利仍然处于明显的劣势地位，加上公民主动参与公共权力设置、分配、监督的意识不够强，参与的途径与方式有限，严重限制了外部因素对公共权力的制约作用的发挥。

以党的十六大精神为指导，运用行政管理学方面的有关知识预防和治理腐败可以从四方面着手。

1.完善自律机制，增强行为主体拒腐防变的能力。从行政管理学的角度看，被管理者对管理者及管理行为的认同是行政管理能有效进行的生理和心理基础。要有效地防治腐败，同样依赖于行为主体对腐败行为的抵制心理。增强行为主体拒腐防变的能力，就必须完善自律机制，使行为主体不想、不愿腐败。具体来说就是：一要改革选人用人机制，提高公共权力代表者的素质。主体自身素养的高低直接决定着腐败机会成本的高低。要深化人事制度改革，认真贯彻《领导干部选拔任用工作条例》，注重在改革和建设的实践中考察和识别干部，把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的人选拔到领导岗位上来；要制定《公务员法》，通过实行工资制度改革、财产申报等制度，使公职人员具有身份保障和合法地位，减少其腐败的欲望。二要制定公职人员廉洁从政道德规范，目前，我国已有《公务员暂行条例》、《公务员道德规范》、《法官法》、《检察官法》等涉及公职人员行为的规范性文件，但这些规范性文件行业性太强，不能涵盖所有公职人员，而且多是行为规范，尚缺乏职业道德方面的考虑。要结合以德治国的战略方针，加强道德规范研究，为公职人员廉洁从政提供道德准则和参照。三要强化宣传教育，把公职人员廉政教育与法制教育、公共权力机关文化建设、改进公职人员的激励机制、加强培训和管理结合起来，分层次分重点，筑牢公职人员的思想道德防线。

2．加快立法步伐，实现反腐倡廉工作的法制化。中央纪委向党的十六大提交的工作报告中指出，要进一步健全法制，把党风廉政建设和反腐败斗争纳入法制化轨道。实现反腐倡廉法制化，一是把法治思想贯穿于反腐倡廉工作的全过程，强化法律是最好评价标准的意识，把合不合法作为衡量反腐倡廉工作决策科学公正与否及是否取得实效的重要标准，树立起法律意志的权威性。二是建立健全廉政法律法规体系。加快反腐倡廉工作法制化进程，必须加快廉政立法步伐，形成统一健全的廉政法律法规体系。要加快制定《国家廉政法》、《防治贪污贿赂法》、《行政程序法》等具有统领性和指导性的法律，把反腐倡廉工作的指导思想、基本方针和主要工作方式方法等尽可能地法律化，为反腐倡廉工作提供权威性指导。要加大专业性立法力度，及时总结反腐倡廉工作的经验，逐步对信访举报、财产申报、政务公开、新闻监督等工作进行专项立法，增强反腐倡廉工作法制化的针对性。三是加大现有廉政法律法规的修订力度。针对反腐倡廉工作中出现的新情况、新问题，应对《中国共产党纪律处分条例(试行)》、《行政监察法》的某些内容进行修订，以适应形势发展的要求。

3．改革和完善公共权力的分配制约体系。随着社会主义市场经济的不断发展，要不断完善公共权力的分配和制约机制。一要改变现行授权委托机制，实现权力给与的系统化。要改变当前权力授予、委托主体过多、层次不高、范围过宽、程序缺乏的状况，实现权力给与主体向高层次的机关即全国人大集中，给与依据向刚性规范即宪法与法律转移，给与监督程序向系统化规范化转变，使公共权力给与具有专业性、科学性和权威性。二要鼓励公民参与，实现公共权力运作的透明化。在公共事务领域中民主越广泛，公众监督的机会就越多，抑制腐败滋生、蔓延的有效性就越高。要尽快制定《行政程序法》，设计出公共权力授予、运作、监督、矫正、补偿等环节的科学程序，使公共权力的认知和评价有章可循。同时要加大公众参与公共事务的力度，通过实行政务公开等措施及时披露各种与公众利益相关的信息，使公众获得更多的知情权和表达权。三要强化监督。首先，要强化权力监督。权力制约权力是最有效的。要建立完善的民主集中制，切实落实全委会表决制，充分发挥党内监督的作用；要制定《监督法》，通过实行代表质询制、代表视察制、提案答复制等，发挥各级人大作为权力授予机关的监督作用；要强化纪检、监察、检察、审计等主要反腐败职能机构的监督职能作用，通过创新监督形式，增强这些机构的独立性，发挥这些机构的主渠道作用。其次，要强化司法监督。强化司法监督的重点是，完善我国公法制度和社会法制度，扩大行政复议和行政诉讼制度的受理范围，做好两者之间的衔接和配合，把所有公共权力都纳入公力救济的范畴；要建立完善公益诉讼制度，为公共利益提供更加开放的救济途径。第三，要强化民主监督。要建立健全举报制度，不断拓展来信来访的受理形式，构建立体受理网络，实行实名举报优先处理制度，对举报有功人员实行奖励，严肃查处打击报复举报人案件，切实保护举报人的利益；要充分发挥舆论监督的作用，通过传媒扩大民主监督的覆盖面，提高民主监督的深度。

4．推进技术创新，建立和实现“电子政务”。形式虽然不对内容起决定作用，但能推进内容的有效实现。从现代行政管理的发展看，政务管理的技术创新主要体现在电子化、信息化技术的运用上。建立和实现“电子政务”在当前主要应做到三点：一是认清我国电子政务所处的位置。当前，电子政务已经成为各国政府行政管理改革的主要方向，为防治腐败提供了一条新的思路和具体组织形式。经过几年的发展，全球的电子政务正逐步走向成熟，为未来的数字化政府打下了坚实的基础。我国“电子政务”处于由起步阶段向提高阶段的过渡时期。这说明我国的电子政务建设任重道远。二是制定电子政务发展规范。要通过制定电子政务的发展规划，明确电子政务的基本原则、技术准则、行为规则等内容。三是加大现有资源的整合力度。我国电子政务发展要加大资源整合力度，走出相互独立、单独发展的误区，建设统一的政府门户网站，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下，根据特定用户群的需求开发一系列集成性政府服务项目。

                     （《中国监察》2003年第17期  作者  卢国祥）